I OSK 1385/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, , Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 501/05 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr Rep.[...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie Wyrokiem z dnia 30 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi B. N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 24 stycznia 2005 roku B. N. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna D. N. z tytułu niepełnosprawności, przedstawiając w załączeniu stosowne orzeczenie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla D. N. w okresie od dnia 1 stycznia 2005 roku do 30 marca 2005 roku, w kwocie po 144 złotych miesięcznie. B. N. odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, iż otrzymane w dniu 18 maja 2004 roku orzeczenie o niepełnosprawności jej syna było niekompletne. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się dopiero z dniem 20 stycznia 2005 roku, kiedy to w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzekł o niepełnosprawności D. N. w sposób prawidłowy. Niepoprawność zapisów zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności było przyczyną zwłoki w złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołująca się wskazała, iż nie powinna ponosić odpowiedzialności za błędy Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i okres trwania postępowania w tym zakresie powinien zostać włączony do okresu, w którym przysługiwało prawo do zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu końcowego, do którego został przyznany zasiłek pielęgnacyjny i w tym zakresie orzekło co do istoty, przyznając świadczenie do dnia 31 marca 2005 roku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od daty pierwszego orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skoro wniosek wraz z dokumentami został złożony w dniu 24 stycznia 2005 roku, właściwy organ nie miał możliwości przyznania świadczenia za okres wcześniejszy. W dniu 13 czerwca 2005 roku B. N. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do kwestii podnoszonej w odwołaniu dotyczącej zaliczenia okresu od dnia 29 marca 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku do okresu, za który przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona skarżąca ponownie podkreśliła, iż zaistniała sytuacja jest wynikiem błędnych orzeczeń Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Sąd zauważył, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej terminu końcowego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zmieniając tę datę na dzień 31 marca 2005 roku. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak rozstrzygnięcia odnośnie pozostałej części orzeczenia organu I instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu wskazano powody, dla których organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, lecz w sentencji aktu brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie, a jego treści nie można domniemywać. Brak rozstrzygnięcia stanowi naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniesiono zarzut naruszenia przez sąd meriti prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na ocenę uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z tym, że stosując art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylając decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, Kolegium nie zastosowało jednocześnie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i nie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżony wyrok narusza prawo poprzez przyjęcie, iż mimo alternatywy rozłącznej zawartej w treści art. 138 Kpa organ odwoławczy był zobowiązany do jednoczesnego wydania, wraz z decyzją reformatoryjną, decyzji o utrzymaniu w mocy części decyzji nieobjętej decyzja reformatoryjną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, niezasadne są wywody zawarte w orzeczeniu Sądu I instancji dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż uchylona decyzja realizuję tę zasadę poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, umocowanego w treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten określa wyczerpująco rodzaje rozstrzygnięć i nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wyższej instancji częściowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium skorygowanie rozstrzygnięcia podjętego przez organ pomocy społecznej, polegające na częściowym uchyleniu decyzji i na orzeczeniu w tym zakresie o istocie sprawy, w żadnym razie nie wymaga jednoczesnego utrzymania w mocy pozostałej części decyzji, a nałożenie takiego obowiązku, wykraczającego poza treść art. 138 Kpa, naruszałoby prawo w stopniu istotnym. Powołując takie zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, a podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie, decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze została oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 roku o sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2 poz. 88). W tej konkretnej sprawie, mając na uwadze zakres zarzutów zawartych we wniesionym przez B. N. odwołaniu od decyzji organu I instancji (kwestionowano li tylko czasokres przyznanego zasiłku), stwierdzić należy, co następuje: Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzję. W konsekwencji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 801-802). Za pozbawiony zatem podstaw prawnych należy uznać wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu I instancji, iż brak rozstrzygnięcia odnośnie części orzeczenia organu I instancji stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w sposób prawidłowy zastosował się zatem do treści przepisu art. 138 § 1 pkt Kpa. Przepis ten wyraźnie określa zakres rozstrzygnięcia i nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku - w przypadku uchylenia decyzji I instancji w części – wypowiedzenia się co do pozostałego zakresu decyzji organu I instancji, jak tego chce Sąd I instancji. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż organ odwoławczy uznał, że nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie ani nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Kolegium Odwoławcze co do zasady podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie prawa strony do zasiłku pielęgnacyjnego, stwierdziło jedynie, iż pewnej korekty wymaga wskazanie okresu, w którym przysługiwało to prawo. Organ II instancji w sposób precyzyjny określił w treści orzeczenia, jaka część decyzji podlega uchyleniu, treść rozstrzygnięcia nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw, aby poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy pozostałej, nieuchylonej części decyzji I instancji, wyjść poza ramy przepisu, na mocy którego działało. Wymagałoby to zresztą powołania w podstawie prawnej także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co pozostawałoby w sprzeczności z konstrukcją art. 138 Kpa, gdyż przepisy w nim zawarte, stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny (na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "albo"). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.