I SA/Wa 1354/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Anna Łukaszewska – Macioch Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi Rady W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego oddala skargę. Sygn. ISA/Wa 1354/05 Uzasadnienie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustanowienia specjalnego zasiłku celowego z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że pomoc związana z urodzeniem dziecka została uregulowana w ustawie z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży /Dz. U. Nr 17, póz. 78 z późn. zm./. Na podstawie art. 2 ust. l cyt. wyżej ustawy, organy samorządu terytorialnego, w zakresie swoich kompetencji określonych w przepisach szczególnych, są obowiązane do zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej, socjalnej i prawnej, zwłaszcza poprzez pomoc materialną i opiekę nad kobietami w ciąży znajdującymi się w trudnych warunkach materialnych, ale na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. W konsekwencji, wszelkie formy pomocy socjalnej (w tym materialnej) związanej z ciążą i urodzeniem dziecka powinny mieścić się w celach i funkcjach regulacji prawnych ustalonych w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, póz. 593 z późn. zm./. Uchwała Rady W. powołuje się na przepis art. 7 pkt 8, art. 17 ust. 2 pkt l i art. 41 pkt. l tej ustawy, niemniej jednak żaden z wymienionych przepisów nie daje Radzie prawa do ustanowienia specjalnego zasiłku celowego. Uchwała, zobowiązująca do wypłaty takiego zasiłku bez względu na osiągany dochód albo też z naruszeniem kryterium dochodowego, jest niezgodna z art. 2 ust. l ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Ustawodawca wprowadził dodatkowe rygory świadczenia pomocy materialnej w związku z urodzeniem dziecka, które zostało zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia zakresu form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej /Dz. U. Nr 97, pózn. 441 z późn. zm./. Zapisy przedmiotowej uchwały pozostają w sprzeczności z tym rozporządzeniem, co więcej, w ogóle do niego w żaden sposób się nie odnoszą. Uchwała Rady W. naruszyła przepisy prawa (art. 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym) dotyczące właściwości, bowiem ta forma udzielania pomocy społecznej [specjalny zasiłek celowy] została ustalona w ustawie o pomocy społecznej (art. 36 pkt l c), stąd też Rada w ogóle nie może ustanawiać nowego, specjalnego zasiłku celowego, bowiem został on już określony w tej ustawie. Ponadto w rozdz. 7 tej ustawy określono tryb przyznawania tych zasiłków. Przyznawane one są w drodze decyzji administracyjnej i uprawnienie to należy do organu wykonawczego gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada W. zarzucając naruszenie przepisu: art. 91 ust. w związku z art. 18 ust. ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., póz. 1591 ze zm.) naruszenie art. 2 ust. l ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. nr 17, póz. 78 ze zm.),obrazę art. 7 pkt 8, art. 17 ust. 2 pkt l i art. 41 pkt l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U nr 64, póz. 593 ze zm.), a także art. 18 i 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W konkluzji domaga się uchyleni zaskarżonego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., póz. 1591 ze zm.) stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu przez wojewodę jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa. Wojewoda [...] nie uzasadnił dostatecznie sprzeczności z prawem uchwały Rady W. w sprawie ustanowienia specjalnego zasiłku celowego z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka. Nie jest bowiem trafne twierdzenie, oparte o rozumowanie a contrario z art. 2 ust. l ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, iż uchwała jest niezgodna z tym przepisem. Nie przekonuje również twierdzenie, że art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 8, art. 17 ust. 2 pkt l i art. 41 pkt l ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. nie daje Radzie Miasta prawa do ustanowienia zasiłku celowego. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust, 3 Konstytucji). Przepisy te wprowadzają domniemanie, które obalić może tylko ustawa, iż zadania publiczne wykonuje samorząd gminny. Dodatkowo z domniemania tego wyprowadzać należy wniosek, iż dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów określających kompetencje gminy w zakresie pomocy rodzinom w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka. Z brzmienia art. 71 ust. l i art. 18 Konstytucji wynika, że przepisy te wyrażają normę prawną, która ustanawia szczególny obowiązek wszystkich władz publicznych do działań na rzecz rodziny i rodzicielstwa. Ustawodawca potwierdza m.in. w art. 2 ust. l i art. 3 ustawy z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, w art. 7 ust. l pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, a także w szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej (np. art. 7 pkt 8, art. 17 ust. 2 pkt l i art. 41 pkt 1) zobowiązanie gminy do działań na rzecz rodzin i rodzicielstwa. Rada W. wychodzi z założenia, że przysługują jej szersze kompetencje do stanowienia prawa miejscowego, niż innym organom władzy publicznej. Podkreślono, że nie stosuje się do niej art. 92 Konstytucji, który upoważnia organy władzy wykonawczej do wydawania rozporządzeń tylko w celu wykonania ustawy, na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego oraz na podstawie wytycznych zawartych w tym upoważnieniu. Uchwała Rady W. w sprawie ustanowienia specjalnego zasiłku celowego z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka wydana została na podstawie art. 7 ust. l pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 tej ustawy i art. 71 ust. l ustawy zasadniczej. Art. 7 ust. l pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga wprost, iż do zadań własnych gminy należy pomoc rodzinie. Odmienna wykładnia art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym w zw. z regulacjami konstytucyjnymi i art. 7 ust. l pkt 16 byłaby w analizowanej sprawie trudna do pogodzenia z konstytucyjnymi gwarancjami sprawowania władzy publicznej przez samorząd. W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała przyznająca uprawnienie do zasiłku wszystkim osobom zamieszkujący na terenie W., decydującym się na urodzenie dziecka lub jego samotne wychowanie albo przysposobienie w wysokości [...] zł jest zgodna z prawem. Art. 18 ust. l w zw. z art. 7 ust. l pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym i art. 18 oraz art. 71 ust. l Konstytucji tworzą autonomiczną podstawę do przyjęcia uchwały wobec przepisów ustawy o pomocy społecznej, a także ustawy o planowaniu rodziny i ochronie płodu ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nie uzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa. Na wstępie należy zauważyć, że uchwała Rady W. jest aktem prawa miejscowego, co wynika z przepisu art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), który stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji obowiązującej od dnia 17 października 1997 r., organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego, podejmowanego przez samorząd gminy, o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, albo też upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Za nieuprawnione uznać należy wywody zawarte w skardze o możliwości wydawania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem z treści tego przepisu nie wynika prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Powołany, w badanej przez Sąd uchwale, jako jej podstawa prawna, wspomniany wyżej art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy jest ogólną normą kompetencyjną, która określa że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej". Upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego nie zawiera również powołany jako podstawa prawna uchwały art. 7 ust.1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym mówiący, że "zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmin. W szczególności... zadania te obejmują sprawy pomocy społecznej". Także z treści przepisów art. 7 pkt.8 i art. 41 pkt.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm./ nie można wywieść prawa dla Rady miasta W. do ustanowienia, w drodze uchwały, zasiłku będącego przedmiotem zaskarżonego aktu. Te zaś przepisy stanowią podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Powołany w skardze przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży /Dz. U. Nr 17 poz. 78 ze zm./ oraz art. 7 pkt.8, art. 17 ust. 2 pkt.1 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nakładają na organy samorządu obowiązek niesienia pomocy potrzebującym rodzinom oraz matkom samotnie wychowującym dzieci, jednak w granicach zakreślonych tymi ustawami. Wskazany w uzasadnieniu skargi art. 71 ust.1 Konstytucji ustanawia szczególny obowiązek wszystkich władz publicznych w tym także organów samorządu terytorialnego do działań na rzecz rodziny, jednak ust. 2 tego przepisu zakreśla ustawami granice tego obowiązku. Na zakończenie należy zauważyć, że zasiłek z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 500 zł. wprowadziła w art. 8 ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /DZ. U. Nr 228 poz. 2255/. Stosownie do treści art. 20 tej ustawy przyznawanie świadczeń przewidzianych tą ustawą leży w kompetencjach jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustanowienie w uchwale Rady Miasta W. z dnia 11 kwietnia 2005 r. specjalnego zasiłku celowego z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka jest sprzeczne z prawem co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).