II OSK 33/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1576/03 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie nakazania wstrzymania wykonywania robót budowlanych oraz dostarczenia określonych dokumentów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi B. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie nakazania wstrzymania wykonywania robót budowlanych oraz dostarczenia określonych dokumentów - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podał, iż strona wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. w sprawie wstrzymania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykonywania robót budowlanych przy budynku gospodarczym. Postanowieniem tym nakazano dostarczenie zaświadczenia z Urzędu Gminy M. o zgodności pobudowanego obiektu z przepisami. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż stosownie do art. 141 ( 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi, bądź gdy jest to uregulowane przepisami prawa materialnego, zaś art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości zaskarżenia wydanego na podstawie tego przepisu postanowienia. Jest to postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu i zgodnie z art. 142 kpa może być kwestionowane w odwołaniu od późniejszej decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego B. K. podnosił kwestie dotyczące prawidłowości prowadzonej budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślając, że wprawdzie zarzuty skargi nie pozostają w związku z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to na podstawie art. 134 ( 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet gdy zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zmian dokonanych w ustawie - Prawo budowlane w kierunku umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej i przyszedł do przekonania, że w sprawie pomimo wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ma zastosowanie art. 50 ust. 5, który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Za takim rozumieniem omawianej regulacji w ocenie Sądu przemawiają skutki przewidziane przez ustawę w razie realizacji budowy pomimo wstrzymania robót budowlanych /art. 48 ust. 4/, stwierdzając, iż "Bezwzględna dyspozycja przepisów" art. 50a ist. 1 o art. 48 ist. 4 wskazuje na konieczność zachowania kontroli nad czynnościami organu nadzoru budowlanego już na etapie wstrzymania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wobec przyjęcia, że do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w oparciu o powołany przepis, ma zastosowanie art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż regulacja określona w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest tożsama z tą, której dotyczy art. 50. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. Mający w rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym sprawie zastosowanie przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialnoprawnych. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Należy też zauważyć, że przepis art. 141 kpa stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks /lub przepis szczególny/ tak stanowi. Tak sformułowana wola ustawodawcy powoduje, że organ wnoszący skargę kasacyjną prawidłowo wydał na podstawie art. 134 kpa postanowienie o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych /zażalenia/. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny próba wywiedzenia, iż skoro w innym przepisie Prawa budowlanego, dotyczącym również postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych /art. 50 ust. 5/ przewiduje się możliwość wniesienia zażalenia, to również postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 podlega zaskarżeniu nie może uzyskać aprobaty, bowiem oba przepisy zawierają odrębne regulacje z dziedziny prawa materialnego i brak jest jakichkolwiek możliwości do przyjęcia, że rozwiązanie zastosowane w art. 48 ust. 2 ma być traktowane pod względem prawa do wniesienia zażalenia analogicznie jak przewidziane w art. 50 ust. 5. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.