II OSK 121/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 238/05 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi Z. Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] marca 2002 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanej przez J. B. przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w części wspólnej budynku nr [...] przy ul. O. w Ż. – uchylił zaskarżona decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ administracji pierwszej instancji prowadząc postępowanie "na podstawie skargi Z. Z." w sprawie dokonania budowy bez wymaganego zezwolenia wszczął postępowanie na podstawie art. 61 ( 4 kpa a następnie po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym wydanym decyzją z dnia 19 września 2001 r., umorzył postępowanie bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. podniósł, że decyzja z dnia 19 września 2001 r. jest jedyną decyzją wydaną w tej sprawie, którą otrzymał, jednakże w jego ocenie zakres robót wykracza poza tę decyzje a nadto decyzja ta narusza prawa osób trzecich, bowiem była podjęta bez jego udziału "on jej nie podpisał i dorozumianie wniósł o jej uchylenie". Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania, skoro wszelkie prace zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, co potwierdza protokół oględzin z dnia 9 marca 2004 r. Zakres prac budowlanych obejmował wymianę instalacji na klatce schodowej do zbiorników gazowych - w części wspólnej wszystkich użytkowników budynku oraz zamontowanie zaworu głównego gazowego na zewnątrz budynku w skrzynce gazowej, a także budowę instalacji gazowej od gazomierza do odbiorników w mieszkaniu nr [...]. Ponadto uchwała nr 163/2001 z dnia 9 sierpnia 2001 r, podjęta przez właścicieli lokali w sprawie wyrażenia zgody na przedmiotowe roboty budowlane została podjęta zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903/, pomimo, iż nie została podpisana przez odwołującego. Zarzut odwołującego się, że pozbawiono go możliwości korzystania z sieci gazowej w związku z przebudową instalacji nie jest zasadny, bowiem jak to wynika z protokołu przeglądu budynku z dnia 20 lutego 2001 r. mieszkanie przez niego zajmowane nie posiadało czynnej instalacji gazowej zasilanej gazem sieciowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Z. zarzucając niezgodność budowy z pozwoleniem na budowę, nieważność uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na przebudowę instalacji gazowej jako podjętej bez zgody i wiedzy skarżącego oraz żądając ukarania J. B. za samowolę budowlaną, rozszerzając następnie wnioski skargi o żądanie zasądzenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn od podniesionych w skardze. Sąd I instancji stwierdził, że błędnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż sprawa jest bezprzedmiotowa i umorzono postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu nie zaistniały w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem Sądu organ stwierdzając brak samowoli budowlanej powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, skoro ustalił, że nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia żądania strony /por. wyrok NSA z dnia 6 maja IV SA 251/88 ONSA 1989 Nr 1, poz. 8/. Podzielił przy tym stanowisko co do bezzasadności traktowania budowy jako samowolę budowlaną, co potwierdzają dowody zgromadzone w aktach sprawy - decyzja o pozwoleniu na budowę, protokół kontroli stwierdzający zgodność robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. reprezentowany przez radcę prawnego K. B., zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 105 ( 1 kpa polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji potwierdził prawidłowość stwierdzenia w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do uznania, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, tyle tylko, że w ocenie Sądu w tym stanie rzeczy powinna zapaść decyzja o odmowie uwzględnienia żądania strony, a nie decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Z tym stanowiskiem wnoszący skargę kasacyjną się nie godzi, twierdząc, że przepis art. 105 ( 1 kpa ustanawia reguły umorzenia postępowania, nie precyzując, na czym one polegają. W nauce i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie sądowym, także przykładowo przytoczonym w zaskarżonym wyroku, wskazuje się na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Jedną z przyczyn przedmiotowych jest brak przepisu prawnego uzasadniającego prowadzenie postępowania administracyjnego. To właśnie na brak przepisu prawnego powoływały się organy obu instancji umarzając postępowanie. Żądanie Z. Z. uznania za samowolę budowlaną robót instalacyjnych wykonanych przez J. B. jest pozbawione oparcia o jakikolwiek przepis prawa materialnego co powoduje, że organ nadzoru budowlanego nie mógł i nie był władny do rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu; prowadzi to do bezprzedmiotowości postępowania /por. orzeczenie NSA z dnia 24.01.1999 r. II SAPo 1849/98, w którym Sąd stwierdził, że wyrażona w art. 6 kpa zasada praworządności oznacza między innymi, że administracyjno-prawna ingerencja organów administracji publicznej w działania obywateli jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy prawo ingerencję taką przewiduje/. Taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro nie istnieje podstawa prawna do orzeczenia o samowoli budowlanej, to bezprzedmiotowe stają się powody dokonywania ustaleń, choćby strona zainteresowana była badaniem dalszych okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest naruszenie jako prawa materialnego - art. 105 ( 1 kpa polegające na wadliwym w ocenie wnoszącego tę skargę przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że wobec braku zaistnienia przesłanki do orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji polegającej na samowoli budowlanej, skoro inwestor roboty budowlane wykonał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego jak też zgodnie z tą decyzją, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i powinna być przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wydana decyzja o odmowie orzeczenia o rozbiórce. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej co do wadliwości stanowiska, jakie w sprawie niniejszej zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że do organu pierwszej instancji wpłynęła skarga Z. Z. /jednego z członków Wspólnoty Mieszkaniowej/ w której podnosi się, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Z powołaniem się na tę skargę, potraktowaną przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania, organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym informuje się, że będzie się ono toczyło na wniosek Z. Z. z dnia 27 lutego 2004 r. W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek podmiotu uznanego przez organ administracji jako strona postępowania żądająca jego wszczęcia, zaś w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku strony, jak to słusznie przyjmuje się w zaskarżonym wyroku, właściwym rozstrzygnięciem było rozstrzygnięcie o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 ( 1 kpa. Stosownie do treści art. 105 ( 1 kpa organ administracji publicznej wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Trudno natomiast przyjąć, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na żądanie podmiotu uznanego za stronę postępowania wówczas, gdy żądanie to nie może być spełnione ze względu na to, że wbrew twierdzeniu wniosku nie zaistniała przesłanka niezbędna do uwzględnienia żądania wniosku. Umorzenie postępowania byłoby usprawiedliwione wówczas, gdyby organ uznał, że wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, nie mającego przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i art. 203 pkt. 2 ppsa.