II SA/Po 196/03

Sygn. akt 4 / II SA/ Po 196 /03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję /-/D. Rzyminiak -Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus /-/P. Miładowski KP/ Sygn.akt 4/ II SA/ Po 196/ 03 UZASADANIENIE Prezydent Miasta Z. decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], na podstawie art.2 ust.1 art.4 i art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734) odmówił O. D. przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu nie zamieszkiwania w lokalu. W uzasadnianiu decyzji podano, że O. D. , jako najemca lokalu mieszkalnego przy ul. K. [...] w Z., w dniu [...]czerwca 2002 r., za pośrednictwem K. L. zamieszkałej w tym lokalu, złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do wniosku O. D. dołączył upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2002 r. dla K. L. do pobierania dodatku mieszkaniowego oraz poinformował Urząd Miejski w Z., że od dnia [...]1996 r. do [...] 2002 r. odbywa karę pozbawienia wolności. Powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 art. 4 i art. 16 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm.) organ I instancji uznał, że O. D. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. [...] w Z., a jego dochód nie przekracza 100 % najniższej emerytury. Natomiast, zdaniem organu O. D. nie spełnia warunku zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego ponieważ odbywa on karę pozbawienia wolności i w związku z tym w zakładzie karnym ma zapewnione całodzienne wyżywienie, utrzymanie oraz zamieszkiwanie. Prezentując taki pogląd organ I instancji powołał się także na stanowisko Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. przedstawione w piśmie z dnia [...]września 2001 r. znak.Organ I instancji wyjaśnił, też że dodatku mieszkaniowego nie może otrzymać K. L. zamieszkująca w mieszkaniu przy ul. K. [...], ponieważ O. D. poinformował, że nie pozostaje z tą osoba w konkubinacie i zastrzegł sobie uniemożliwienie byłej konkubinie jakichkolwiek czynności dotyczących tego mieszkania . Natomiast K. L. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając naruszenie art. 2 ust.1 pkt 1 i art. 16 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734) oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o jej uchylenie. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżona decyzja o odmowie przyznania O. D. dodatku mieszkaniowego narusza przepisy art. 2, art. 16 w związku z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na gruncie przepisów tej ustawy zamieszkiwanie w lokalu w dniu składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak też w trakcie jego pobierania, nie stanowi przesłanki, od spełnienia której uzależnione jest przyznanie tego świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może stanowić samodzielnej podstawy decyzji odmawiającej przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący wskazał, że przepis ten zawiera jedynie definicję gospodarstwa domowego skonstruowaną na potrzeby ustalenia dochodu, a więc pozostaje jedynie w związku z kryterium dochodowym, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego. W skardze podniesiono też, że sam fakt umieszczenia O. D. w zakładzie karnym nie spowodował rozwiązania stosunku najmu i nie doprowadził do utraty tytułu prawnego do lokalu. O. D. nadal w sensie prawnym zajmuje przedmiotowy lokal i ciąży na nim obowiązek regulowania należności czynszowych. Art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za gospodarstwo jednoosobowe uznaje lokatora samodzielnie zajmującego lokal. Pojęcie stałego zamieszkiwania przepis art. 4 odnosi jedynie do osób, które prawo do zamieszkiwania wywodzą z prawa lokatora, z tym że wymóg ten ma jedynie znaczenie dla ustalenia liczb członków gospodarstwa domowego lokatora, ale nie jest wymogiem bezwzględnym. Wskazując na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. sygn. OPK 21/02 (ONSA 2003/1/12) skarżący stwierdził, że w odniesieniu do lokatora brak jest wyraźnej podstawy dla powiązania prawa do dodatku mieszkaniowego z okolicznością faktycznego, nieprzerwanego zamieszkiwania w lokalu w okresie przyznania i pobierania dodatku mieszkaniowego. W związku z tym należy uznać, że okoliczność czasowego nie zamieszkiwania lokatora w lokalu z powodu odbywania kary pozbawienia wolności pozostaje bez wpływu na jego prawo do dodatku mieszkaniowego. Należy przyjąć , że co do zasady lokator - przebywający w zakładzie karnym nie wyzbył się zamiaru stałego pobytu w zajmowanym dotąd lokalu, ale został pozbawiony przejściowo możliwości faktycznego w nim zamieszkiwania. Skarżący podkreślił, że fakt umieszczenia lokatora w zakładzie karnym nie zwalnia go z obowiązku regulowania należności czynszowych, co tym bardziej uzasadnia przyznanie dodatku mieszkaniowego dla lokatora odbywającego karę pozbawienia wolności, który z uwagi na brak możliwości zarobkowania nie uzyskuje dochodów umożliwiających wywiązanie się z obowiązków finansowych wobec wynajmującego. Kwestionowana decyzja została oparta jedynie na gramatycznej wykładni art. 4 cyt. ustawy, która w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich godzi w istotę instytucji dodatków mieszkaniowych oraz pozostaje w kolizji z celem, dla jakiego pomoc finansowa w tej formie została ustanowiona. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, także, że zaskarżona decyzja narusza chronione konstytucyjnie prawa obywatelskie. Wykreowanie w zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznego zamieszkiwania w lokalu jako przesłanki, od której spełnienia uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób, które posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego oraz wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczającą określonego pułapu. Okoliczność faktycznego zamieszkiwania w lokalu nie może stanowić kryterium zróżnicowania. Ponieważ takim kryterium posłużył się organ wydając zaskarżoną decyzję to, zdaniem Rzecznika, decyzja ta narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie została zachowana konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej określona w art. 2 Konstytucji RP wymagająca, by zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Prezydent Miasta Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. O. D. w dniu [...] czerwca 2002 r. złożył wniosek o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego podając, że jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. K. [...] w Z. Jednocześnie skarżący poinformował, że od dnia [...]1996 r. do [...] 2002 r. odbywa karę pozbawienia wolności. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. odmówił O.D. przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu nie zamieszkiwania w lokalu. Dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm.) osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Głównym zadaniem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. W myśl przepisów cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom : - posiadającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2 ust.1 ustawy) oraz - spełniającym kryterium dochodu (art. 3 ust. 3 i 4; art. 16 ustawy) i -kryterium powierzchni użytkowej w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ustawy). Natomiast ustawodawca nie wskazał, wbrew stanowisku organu I instancji, by przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione było także od faktu stałego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w dniu składania wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz w trakcie jego pobierania. Wskazany przez organ I instancji art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może stanowić samoistnej materialno prawnej podstawy odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Przepis ten jest tylko przepisem definiującym pojęcie gospodarstwa domowego w rozumieniu tej ustawy. W myśl art. 4 przez jednoosobowe gospodarstwo domowe należy rozumieć lokatora samodzielnie zajmującego lokal, a gospodarstwo domowe wieloosobowe stanowią lokator, jego małżonek i inne osoby wspólnie z lokatorem stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania lokalu wywodzą z prawa lokatora. W przypadku gospodarstwa domowego jednoosobowego ustawodawca nie stanowi o stałym zamieszkiwaniu lokatora lecz o samodzielnym zajmowaniu lokalu. Pojęcie stałego zamieszkiwania ustawodawca odnosi tylko do osób, które swoje prawa do zamieszkiwania wywodzą z prawa lokatora. Wymóg stałego zamieszkiwania tych osób wiąże się z koniecznością ustalenia liczby członków gospodarstwa domowego lokatora, a to jest niezbędne do ustalenia dochodu, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że O. D., jako osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie musi legitymować się faktycznym, nieprzerwanym zamieszkiwaniem w lokalu w okresie przyznania i pobierania dodatku mieszkaniowego. W związku z tym jego czasowa nieobecność w przedmiotowym lokalu, spowodowana odbywaniem kary pozbawienia wolności, nie pozbawia go prawa do tego lokalu, a tym samym prawa do przyznania dodatku mieszkaniowego. Posiadając tytuł prawny do tego lokalu O. D. zobowiązany jest opłacać należny czynsz, także w okresie odbywania kary pozbawienia wolności. Słusznie podniósł skarżący, że odbywając karę pozbawienia wolności O.D. praktycznie nie ma możliwości zarobienia jakichkolwiek pieniędzy, a tym samym nie ma środków finansowych na opłacenie czynszu za przedmiotowy lokal. Sytuacja taka tym bardziej uzasadnia przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Podkreślić też należy, że O. D. po zakończeniu odbywaniu kary pozbawienia wolności do przedmiotowego lokalu chce powrócić. Przedstawiona wykładnia art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych znajduje uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wyrażonych w art. 2 i 32 Konstytucji RP. W myśl tych zasad w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej jakim jest Rzeczpospolita Polska wszyscy są równi wobec prawa, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. Obowiązek przestrzegania tych zasad był wielokrotnie akcentowany przez Trybunał Konstytucyjny. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazywano wielokrotnie na znaczenie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 16 w związku z art. 4 i art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 2 i 32 Konstytucji RP. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracyjny winien wyjaśnić czy O. D. spełniał wszystkie przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem wykładni ustawy o dodatkach mieszkaniowych i Konstytucji RP. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień. /-/D. Rzyminiak -Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus /-/P. Miładowski KP/