II SA/Gd 196/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B.-T. i R. T. na postanowienie Wojewody z dnia 23 stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta decyzją z 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał spółce A w Z. pozwolenie na budowę budynku pensjonatowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S. wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudową przyłącza gazu do budynku przy ul. [...] i wewnętrzną instalacją gazową. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania pismem z dnia 15 września 2003 r. strona postępowania administracyjnego – M. B.-T. i R. T. wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o uzupełnienie powyższej decyzji. W odpowiedzi Prezydent Miasta w piśmie z dnia 29 września 2003 r. odmówił uzupełnienia decyzji zgodnie z wnioskiem wskazując, iż żadne z elementów decyzji nie zostały pominięte. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda, uwzględniając oświadczenie M. B. o cofnięciu odwołania, decyzją z dnia 29 października 2003r. umorzył postępowanie odwoławcze. Na skutek wniosku Państwa T. o uzupełnienie wskazanej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2003 r. uzupełnił swoją decyzję w ten sposób, że określił, iż umorzone zostało postępowanie z odwołania M. B. M. B.-T. i R. T. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie złożonego przez nich wniosku o uzupełnienie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na przekazaną skargę Wojewoda w piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r. wyjaśnił, że pismo Prezydent Miasta z dnia 29 września 2003 r. było w istocie odpowiedzią organu na wniosek o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że jakkolwiek odpowiedź ta nie została wydana w formie decyzji, to zgodnie z orzecznictwem sądowym pismo podpisane przez osobę uprawnioną do występowania w imieniu Prezydenta Miasta, opatrzone stosowną pieczęcią organu, posiadające datę i sygnaturę stanowi pewną formę rozstrzygnięcia organu administracji. Zatem w ocenie organu odwoławczego, skarga na bezczynność Prezydenta Miasta była nieuzasadniona Inie było podstaw do podjęcia działania w trybie art. 37 k.p.a. Wojewoda zaznaczył, że odpowiedź Prezydenta Miasta nie zawierała pouczenia o środku zaskarżenia, jaki przysługiwałby stronie, gdyby odpowiedź przybrała formę decyzji. Z tej przyczyny strona mogże ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta. Wobec powyższego M. B.-T. i R. T. wystąpili do Wojewody z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r., załączając do wniosku odwołanie. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2004 r. nr [...] Wojewoda przywrócił M. B.-T. i R. T. termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2004 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania M. B.-T. i R. T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w następstwie wydania przez niego decyzji z dnia 29 października 2003 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania M. B. od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku pensjonatowego w S., decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę stała się ostateczna. Skarżący T. złożyli zaś odwołanie od tej decyzji w dniu 5 stycznia 2004 r., czyli w dacie, kiedy wskazana decyzja była już ostateczna. Skargę na powyższe postanowienie złożyli M. B.-T. i R. T. wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r., nakazanie Prezydentowi Miasta rozpatrzenia ich wniosku z dnia 15 września 2003 r. o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2003 r. Skarżący w uzasadnieniu wskazali, iż postanowieniem wydanym na dzień przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, Prezydent Miasta przywrócił im termin do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna, albowiem do organu wpłynęło prawidłowo złożone w przywróconym terminie odwołanie. Nadto, skarżący zwrócili się o rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewoda prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalony prawidłowo stan faktyczny niniejszej sprawy i chronologia zdarzeń procesowych zachodzących w toku postępowania administracyjnego wskazuje na zaistnienie uchybienia procesowego stanowiącego wynik niekonsekwencji organu odwoławczego. W celu zobrazowania powyższego uchybienia i wykazania wpływu, jakie miało ono na wydanie zaskarżonego postanowienia, usystematyzować należy czynności procesowe podejmowane przez skarżących i organ administracji w toku postępowania. W pierwszej kolejności, skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o uzupełnienie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego. Pismem z dnia 29 września 2003 r. Prezydent Miasta odmówił uzupełnienia decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących. Wobec zastrzeżeń skarżących co do formy skierowanej do nich odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie, Wojewoda w piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r. wyjaśnił, że pismo Prezydenta Miasta było w istocie taką odpowiedzią organu. W piśmie Prezydenta Miasta nie zawarto pouczenia o przysługującym skarżącym prawie do wniesienia odwołania. Z tej też przyczyny organ administracji pouczył skarżących o zaistnieniu przyczyny uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W następstwie złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda postanowieniem z dnia 22 stycznia 2004 r. przywrócił skarżącym termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2003 r. Wskazany organ uznał bowiem, iż uchybienie terminu było wynikiem zawinionego zaniechania organu, który udzielając skarżącym odpowiedzi na ich wniosek o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pouczył ich o przysługującym im prawie zaskarżenia. Stanowisko Wojewody w powyższym zakresie należy uznać za prawidłowe. Przepis art. 111 k.p.a. stanowi, że dla strony, która zażądała uzupełnienia decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi w tym przedmiocie. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że termin do wniesienia środka zaskarżenia biegnie, dla strony wnioskującej o uzupełnienie decyzji, od daty doręczenia decyzji uzupełniającej rozstrzygnięcie lub odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia (Borkowski J., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 1996, s. 508). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia - art. 111 § 2 k.p.a.). Takie stanowisko zajął również NSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 listopada 2000 r., II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1/23, stwierdzając, że "orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.) nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym)". Powyższe stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie. Wobec tego należy stwierdzić, że organ administracyjny przywracając skarżącym termin do wniesienia odwołania uznał, że wniesione zostało ono w terminie. A skoro tak, to winien był rozpatrzeć odwołanie skarżących merytorycznie. Z chwilą przywrócenia terminu organ administracji zaktualizował bowiem "na nowo" obowiązek rozpoznania wniesionego przez nich odwołania. Dopóki postanowienie z dnia 22 stycznia 2004 r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie zostanie wzruszone za pomocą dostępnych środków prawnych, dopóty będzie funkcjonowało w obrocie prawnym, a wywoływane przez nie skutki będą musiały być respektowane przez organy administracji. Tymczasem organ zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania w dzień po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu. Takie postępowanie organu nie może spotkać się z aprobatą Sądu, gdyż jest niekonsekwentne i nieprawidłowe. Tylko rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie natomiast nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Skarżącym prawomocnie przywrócono termin do wniesienia odwołania i już ten fakt obliguje organ do rozpoznania prawidłowo wniesionego odwołania. Dla Sądu w niniejszej sprawie najistotniejszą i przesądzającą o niezgodność z prawem zaskarżonego postanowienia przesłanką była niedopuszczalna niekonsekwencja organu orzekającego. Organ ten bowiem bez uwzględnienia oczywistych następstw prawnych swojego wcześniejszego postanowienia o przywróceniu terminu, bez jego wyeliminowania z obrotu prawnego, rozstrzygnął w sposób błędny o niedopuszczalności odwołania. Ze względu na nie dającą się zaakceptować wadliwość, zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżone postanowienie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadają się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania postanowienia w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.