I OSK 146/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Aldony K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 648/05 w sprawie ze skargi Aldony K. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia 1 marca 2005 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. /II SA/Sz 648/05/ oddalił skargę Aldony K. na decyzję Kuratora Oświaty w S. z dnia 1 marca 2005 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Aldona K. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w S. a Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 2 sierpnia 2004 r. odmówił A. K. wydania zezwolenia na założenie wnioskowanej szkoły. Kurator Oświaty uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r. Prezydent ponownie, na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty/Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572/ oraz par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 4 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną /Dz.U. nr 46 poz. 438/,odmówił udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przez A. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że założenie szkoły publicznej przez osobę fizyczna wymaga zezwolenia właściwego organu samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest prowadzenie szkół danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W S. działa sieć publicznych szkół obejmująca licea dla dorosłych w formie stacjonarnej i zaocznej /LO dla Dorosłych Nr 2, LO dla Dorosłych dla absolwentów szkoły podstawowej, I Uzupełniające LO dla Dorosłych, LO dla Dorosłych Zaoczne i LO dla Dorosłych Nr 1/. Organ I instancji ustalił na podstawie informacji od dyrektorów tych liceów oraz danych ze sprawozdań do GUS z ostatnich 2 lat oraz po analizie istniejącej sieci szkół, ż zainteresowanie szkołami dla dorosłych maleje i ma tendencje spadkową. Istniejąca sieć zaspokaja w pełni potrzeby o czym świadczy możliwość przyjęcia większej liczby słuchaczy/dwa licea dysponują wolnymi miejscami/,łączenie oddziałów w trakcie roku szkolnego ze względu na zmniejszającą się liczbę słuchaczy w poszczególnych oddziałach /np. w LO Nr 2/, brak naboru w niektórych szkołach na semestr pierwszy roku szkolnego 2004/2005 np. w I Uzupełniającym LO /do klas na podbudowie gimnazjum/.Utworzenie nowej szkoły w sytuacji gdy w istniejących szkołach są wolne miejsca byłoby nieekonomiczne i stanowiłoby poważne obciążenie budżetu miasta a nowo utworzona szkoła w niczym nie poprawi oferty edukacyjnej Miasta S. W odwołaniu A. K. zarzuciła naruszenie par. 4 ust. 1 oraz ust. 1 pkt 5 pow. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu przez formułowanie dodatkowych warunków przez ten przepis nie przewidywanych i zaniechanie wyjaśnienia, czy utworzenie publicznego liceum dla dorosłych w S. stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości oraz w województwie lub regionie, naruszenie przepisów - art. 7, 10, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 i 3 Kpa. wskutek braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w sprawie utworzenia szkoły. Skarżąca spełniła wszystkie warunki niezbędne do uzyskania zezwolenia a powołany przepis rozporządzenia nie uzależnia udzielenia zezwolenia od oceny, jaki wpływ na budżet jednostki samorządu ma utworzenie szkoły. Użycie w rozporządzeniu zwrotu nieokreślonego "korzystne uzupełnienie sieci szkół" powinno być uznane za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do ocen pozaprawnych a tym samym ocenie powinien być poddany list otwarty organów prowadzących szkoły niepubliczne w sprawie utworzenia szkoły przez A. K. skierowany do jednej z radnych. Przesłanka uzupełniania sieci szkół powinna być ponadto badana nie tylko w kontekście gminy /na prawach powiatu/ ale także sieci szkół w województwie lub regionie. Kurator Oświaty decyzją z 1 marca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając wyjaśnienie sprawy za wyczerpujące a zebrane dowody za potwierdzające stanowisko iż wnioskowane liceum dla dorosłych nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół z uwagi na brak wystarczającej liczby chętnych do korzystania z tego typu placówek. Ani list do radnej /z którym A. K. zapoznała się/ ani wywody o obciążeniu finansowym nie były podstawą rozstrzygnięcia. Ponieważ zadania w zakresie ustalania sieci szkół ponadgimnazjalnych na terenie powiatu określa art. 17 ustawy o systemie oświaty, przeprowadzona analiza musiała dotyczyć powiatu a nie województwa. Pozytywna opinia Kuratora, wymagana w sprawie, nie ma charakteru wiążącego i dlatego, w oparciu o materiał sprawy, Kurator podtrzymał decyzje odmowną. W skardze do sądu Aldona K. ponowiła argumenty odwołania podnosząc dodatkowo sprzeczność rozstrzygnięcia z art. 138 par. 2 Kpa i nierozważnie wszystkich zarzutów odwołania w szczególności w kwestii korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Kurator Oświaty w S. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi uznał że z dowodów sprawy wynika, że obecna liczba szkół zaspokaja w pełni potrzeby edukacyjne a zatem prawidłowe jest ustalenie, że utworzenie kolejnej szkoły ponadgimnazjalnej dla dorosłych nie stanowiłoby korzystnego uzupełnienia ich sieci. Przepis par. 4 ust. 1 pkt 5 pow. rozporządzenia nie zobowiązywał organów do analizy przesłanki uzupełnienia sieci szkół poza terenem Miasta S., które jest miastem na prawach powiatu. Rada powiatu ustala plan sieci szkół ponadgimnazjalnych na obszarze powiatu i badanie celowości jej uzupełnienia nie może wykraczać poza granice powiatu. Błędne powołanie art. 138 par. 2 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy i było omyłką, co potwierdza uzasadnienie decyzji. Z uzasadnienia tego wnika ze Kurator rozważył wszystkie argumenty odwołania. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy nie polega na powtórzeniu postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Jeśli postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził prawidłowo to dokonywane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie sprawy opiera się na dotychczasowym materiale dowodowym. W ocenie Sądu nie zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego sprawy, w szczególności brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z listu otwartego do radnej, w sytuacji gdy decyzja nie została wydana w oparciu o treść tego listu. Dowodem jest to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a powołany list nie miał w sprawie znaczenia. Sąd wyjaśnił także, że negatywna opinia Kuratora prowadziłaby do odmowy wydania zezwolenia a opinia pozytywna, może - w zależności od okoliczności sprawy i spełnienia innych przesłanek prawnych - stanowić podstawę zarówno decyzji pozytywnej jak i negatywnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik A. K. podniosła zarzuty: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej i Sportu w dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną wskutek uznania, że dla oceny czy utworzenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół wystarczające jest ustalenie liczby szkół tego typu funkcjonujących w powiecie i pominięcie zasadniczych przesłanek, jakimi powinny się kierować organy administracji przy ocenie, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, gminie lub powiecie; 2/ naruszenia prawa materialnego - par. 4 ust. 2 pow. rozporządzenia przez pominięcie pozytywnej opinii kuratora oświaty tj. niewyjaśnienie przesłanek jakimi się kierował wydając taką opinię; 3/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy- art. 106 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności nie istniały podstawy do przeprowadzenia dowodu z listu do członka Komisji ds. Edukacji, Kultury i Sportu radnej J.-W. i wnosiła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśniała, że Sąd pominął to, że przy ocenie zapotrzebowania społeczności na danego typu szkołę należało wziąć pod uwagę nie tylko liczbę szkół ale również liczbę oddziałów poszczególnych klas, liczbę słuchaczy, warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce i księgozbiór. Ocenie powinien być poddany także wpływ utworzenia bądź nie szkoły na dostępność w regionie do tego typu kształcenia i sytuacje w regionie. Pełnomocnik podniosła, że stosunek liczby szkół publicznych - liceów dla dorosłych do tego samego typu szkół niepublicznych na terenie S. wynosi 1:5, mimo że na jedną szkołę publiczną przypada 10,5 % więcej słuchaczy. Prawo powszechnego dostępu do nauki jest prawem konstytucyjnym i nie może być realizowane wyłącznie przez "sieć" niepublicznych, odpłatnych liceów dla dorosłych. Błędna wykładnia powołanych przepisów związana jest z tym, że Sąd uznał, że analiza istniejącej sieci szkół pod kątem jej uzupełnienia opiera się wyłącznie na ustaleniu liczby szkół tworzących tę sieć. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego pozytywnej opinii kuratora pełnomocnik wywodziła, że skarżąca nie kwestionuje tego iż pozytywna opinia kuratora oświaty nie determinuje decyzji w przedmiocie zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej ale to, że ten sam organ - jako organ współdziałający - pozytywnie zaopiniował utworzenie szkoły a następnie jako organ II instancji uznał, że utworzenie szkoły nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w tym przypadku nie zachodzi. Przepis par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną /Dz.U. nr 46 poz. 438/ stanowi, że zezwolenia takie jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Sąd dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu wskazując, że przy udzielaniu zezwolenia trzeba rozważyć /i rozważono/ czy utworzenie nowej szkoły publicznej dla dorosłych będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Za niezasadne należy uznać zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że Sąd ograniczył zakres oceny w tym przedmiocie do liczby szkół danego typu. Z materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym i poddanego kontroli sądowej, wynikało, że przeprowadzona ocena nie ogranicza się jedynie do przywołania liczby istniejących publicznych liceów dla dorosłych, opiera się, m.in. także na analizie liczby klas i uczniów. Brak podstaw do tego by badać - przy ocenie czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół - inne, jak określa się w skardze kasacyjnej "zasadnicze", przesłanki takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry. Te warunki są przedmiotem odrębnej oceny /par. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 pow. rozporządzenia/. W sytuacji gdy istniejąca w S. sieć liceów dla dorosłych jest wystarczająca i są w nich wolne miejsca nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się do konstytucyjnego prawa do nauki i nieodpowiadające prawdzie stwierdzenie, że prawo to jest w badanym zakresie realizowane w S. wyłącznie przez "sieć" niepublicznych liceów dla dorosłych. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - pominięcia dowodu z listu do radnej - członka odpowiedniej komisji Rady. Jak wyjaśnił Sąd, dowodem w postępowaniu administracyjnym jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. List otwarty osób prowadzących szkoły niepubliczne do radnej nie mógł być uznany za dowód w prowadzonym postępowaniu - nie mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej i tym samym nie miał i nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie oceny czy utworzenie nowego publicznego liceum dla dorosłych stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół. Dokonywana ocena dotyczyła jedynie sieci szkół publicznych danego typu. Za niezasadny należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia par. 4 ust. 2 pow. rozporządzenia przez pominięcie pozytywnej opinii kuratora oświaty i nie wyjaśnienie czym się kierował wydając taką opinię. W sytuacji gdy ten sam organ występował w postępowaniu w podwójnej roli, najpierw organu współdziałającego a potem organu II instancji, który - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu przesłanki jakimi się kierował - zarzut niewyjaśnienia jego stanowiska nie może być uznany za usprawiedliwiony. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.