I OSK 25/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 671/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 25 października 2004 r. Nr XXVII/562/04 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 671/05, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w Szczecinie uchwały Rady Miasta Szczecina z 25 października 2004 r. nr XXVII/562/04 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecina uchyliła swoją uchwałę nr XVI/315/04 z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 24, poz. 450). Jako podstawę prawną powołano art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis § 2 tej uchwały stanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą od dnia 15 kwietnia 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie uchylonej uchwały. W swojej skardze Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa, przez to, że jako podstawę prawną jej wydania powołano art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 98a ust. 1 tej ustawy oraz, że zaniechano ustalenia nowej stawki procentowej, mimo, iż naruszony przepis zobowiązuje radę do wydania uchwały w tym przedmiocie. Zarzucił także, z tych samych powodów, naruszenie art. 146 § 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż na podstawie uchylonej uchwały wydano 94 decyzje administracyjne ustalające opłaty adiacenckie na kwotę 1.518.360 zł. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestał obowiązywać od dnia 22 września 2004 r. Podniesiono także, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2004 r., podczas, gdy uchylona uchwała z 16 lutego 2004 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia to jest z dniem 28 kwietnia 2004 r. – mocą wsteczną zaskarżonej uchwały objęto więc okres, w którym uchylona uchwała jeszcze nie obowiązywała. Zdaniem skarżącego z art. 98a ust. 1 i art 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek gminy ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Szczecina podniósł, że skoro w miejsce uchylonego art. 98 ust. 4 pojawił się identyczny przepis art. 98a ust. 1 tej ustawy to zarzut rażącego naruszenia prawa nie jest zasadny. Uznał też, że wykładnia gramatyczna art. 146 ust. 2 ustawy przekonuje, że podjęcie uchwały o określeniu stawek procentowych opłaty adiacenckiej zależy od uznania Rady – przepis ten nie nakłada na Radę obowiązku podjęcia takiej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02, iż z porównania przepisów art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a dopiero jej wymiar pozostawiono uznaniu organu administracji. Ze względu na podobieństwo opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a ust. 1 i art. 144 ust. 1 ustawy, cytowane stanowisko NSA ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wykładnia językowa art. 98a ust. 1 ustawy przekonuje, że zwrot "może" odnosi się do organu wydającego decyzję w indywidualnej sprawie, zaś zd. 2: "Stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały" ma charakter przepisu obligatoryjnego. Dlatego Sąd podzielił argument skarżącego o rażącym naruszeniu prawa, a także zgodził się, ze stanowiskiem, iż mocą wsteczną zaskarżonej uchwały objęto okres, w którym uchwała uchylana jeszcze nie obowiązywała. Nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej nie może godzić w zasady demokratycznego państwa prawa – zasadę pewności prawa, równości obywateli wobec prawa. Rada Miasta Szczecina zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego zmianę poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów: 1. art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że ustawowy obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej uniemożliwia radzie gminy uchylenie wcześniejszej uchwały w tej sprawie; 2. art. 7 (przekroczenie granic prawa), art. 165 ust. 2 (naruszenie zasady samodzielności Miasta Szczecina jako organu samorządu terytorialnego) Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w systemie prawa brak jest przepisu, który jednoznacznie przesądzałby prawo organu stanowiącego do uchylenia wcześniej podjętej uchwały, ale uprawnienie takie niewątpliwie przysługuje każdemu organowi posiadającemu kompetencję do podjęcia danego aktu. W konsekwencji wyroku Sądu I instancji w obrocie prawnym ma pozostać uchylona uchwała, wbrew woli organu, który ją przyjął. W praktyce Sąd wkroczył w kompetencję Rady Miasta Szczecina do ustalenia wysokości stawek opłaty adiacenckiej, co przesądza, że wyrok narusza art. 98a ust. 1 i art 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrok NSA, na który powołano się w zaskarżonym wyroku dotyczył innego stanu faktycznego – uchwalenia stawki opłaty adiacenckiej wynoszącej 0%. Stwierdzenie nieważności uchwały nie skutkowało więc wprowadzeniem do obrotu jakiejkolwiek stawki opłaty. Gdyby nawet przyjąć, iż ustawa nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia stawek opłaty adiacenckiej, to drogą do wyegzekwowania tego obowiązku nie jest wyrok Sądu, a środki nadzoru określone w ustawie o samorządzie gminnym. Wprowadzenie uchwały z mocą wsteczną nie godzi w zasady demokratycznego państwa prawnego. Miało bowiem ono na celu zachowanie zasady równości wobec prawa. Skoro rada postanowiła, przynajmniej na razie, odstąpić od zasady naliczania opłat adiacenckich, to należało wyeliminować tą uchwałę od początku, aby zapobiec sytuacji, w której jedni obywatele obowiązani byliby tą opłatę uiścić a inni nie. Uznano, że wprowadzając do obrotu prawnego stawki opłaty adiacenckiej wbrew woli Rady Miasta Sąd naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, a także zasadę legalizmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wymogom, chociaż należy zauważyć, iż w pełni prawidłowy wniosek zawarty w tej skardze powinien dotyczyć uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi – art. 188 p.p.s.a. na co zwrócił zresztą uwagę pełnomocnik skarżącego modyfikując na rozprawie swoje żądanie. Podniesione jednak w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności zarzut odnoszący się do naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sam w sobie zawiera wewnętrzną sprzeczność. Jeżeli bowiem składająca skargę kasacyjną przyjmuje interpretację art. 98 a ust. 1 tej ustawy dokonaną przez Sąd I instancji, a więc nie neguje obowiązku podjęcia uchwały o ustaleniu procentowych stawek opłaty adiacenckiej przez Radę Miasta, to tym samym stawiany przez nią zarzut, iż wykładnia Sądu, odnosząca się do tego, że powołany przepis uniemożliwia uchylenie takiej uchwały, jest całkowicie nietrafny. Przyjęcie bowiem założenia, że Rada Miasta obligatoryjnie musi podjąć uchwałę w sprawie stawek opłaty, w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż niemożliwe jest uchylenie takiej uchwały, które zmierzałoby do nieobowiązywania na terenia miasta żadnych procentowych stawek opłaty adiacenckiej. Podnoszone w uzasadnieniu tego zarzutu argumenty, iż Sąd wkracza w kompetencje organu stanowiącego miasta, gdyż wyrok jego oznacza, że w obrocie prawnym pozostanie wbrew woli Rady uchwała, którą Rada chciała uchylić jest absolutnie nietrafny. Rolą sądów administracyjnych jest kontrola legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej, a niekiedy bezczynności tych organów w podjęciu owych aktów bądź czynności. To, że w wyniku orzeczenia sądu pozostanie w obrocie prawnym uchwała Rady Miasta, którą w późniejszym czasie organ ten chciał uchylić, jest prostą konsekwencją faktu, iż zaskarżona do Sądu uchwała, w ocenie tego Sądu, była niezgodna z prawem. W żadnym przypadku nie można więc mówić o wkraczaniu władzy sądowniczej w sferę zastrzeżona dla samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Dywagacje dotyczące właściwości organów nadzoru do egzekwowania obowiązku uchwalania stawek procentowych opłaty adiacenckiej, są nie tylko gołosłowne, ale także zupełnie nietrafne. Przepis art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 z późn. zm.) stwarza prokuratorowi możliwość wyboru sposobu kwestionowania niezgodnej z prawem, jego zdaniem, uchwały poprzez: zwrócenie się do właściwego organu z wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie, albo skierowanie stosownego wniosku do organu nadzoru, bądź też zwrócenie się do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Dodać przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może w rozpoznawanej sprawie wypowiadać się czy podjęcie przez Radę na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały w sprawie określenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej jest obligatoryjne czy fakultatywne. W skardze kasacyjnej nie postawiono przecież takiego zarzutu, a uznano, iż istnieje ustawowy obowiązek podjęcia takiej uchwały. Skoro obowiązek ten zarówno w ocenie Sadu I instancji, jak i składającego skargę kasacyjną istnieje, to niedopuszczalne jest uchylenie uchwały wydanej w wykonaniu owego obowiązku prowadzące do tego, iż na terenie Miasta nie obowiązywałyby żadne stawki procentowe opłaty adiacenckiej. Zauważyć trzeba, iż argumenty dotyczące daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie dość, że całkowicie chybione, to nie zostały sformułowane w postaci zarzutu podniesionego w podstawach skargi kasacyjnej, ponadto ani słowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie poświecono wcześniejszej dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, niż uchwały, którą zaskarżoną uchwałą została uchylona. Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 7 i 165 ust. 2 Konstytucji RP również są całkowicie nietrafne. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest samodzielnością absolutną. Jest ona gwarantowana, a jednocześnie ograniczona ochroną sądowa - zapewnianą i sprawowaną przez sądy administracyjne. Jeżeli uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczna z prawem Sąd na wniosek uprawnionego podmiotu może orzec o jej nieważności. Warto także zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie wyartykułowano, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 Konstytucji przez Sąd I instancji. Przepis ten stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro nie zarzucono skutecznie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż jego wyrok narusza prawo, uznać trzeba ten zarzut za całkowicie chybiony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.