II OSK 1425/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 896/04 w sprawie ze skargi M. M. na uchwalę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr XIII/131/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza na rzecz M. M. od Rady Miasta i Gminy w Olkuszu kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r.(II SA/Kr 896/04 ) oddalił skargę M. M. na uchwałę rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2003 r. Nr XIII/131/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że M. M. w skardze na tę uchwałę, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zarzucił iż przewidziany w przedmiotowym planie przebieg drogi przez działkę nr [...] przy ul. J. w Olkuszu narusza prawo własności, nie jest uzasadniony obiektywnym interesem społecznym, spowoduje bezzasadne koszty wycinki drzew i likwidacji ogrodzenia, gdyż droga ma prowadzić przez las i do lasu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając że rozwiązania planu były poprzedzone analizą uwarunkowań wynikających z art. 1 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana droga jest przedłużeniem ulicy N. i stanowić będzie połączenie tej ulicy z ulicą J. Zdaniem Gminy, w przebiegu drogi w rejonie działki stanowiącej własność skarżącego, w wyniku uchwalenia planu nie zaszły zbędne zmiany. Zachowany został stan obowiązujący od 1994 r. W wyniku uchwalenia planu i docelowego przeznaczenia działki nr [...] – obręb S. pod zabudowę mieszkaniową wartość działki wzrosła. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi wyjaśnił, że organy administracji publicznej mają prawo ingerowania w stosunki prawa cywilnego , w zakresie wyznaczonym ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Zdaniem Sądu ,analiza zaskarżonej uchwały wykazała że jest ona zgodna z prawem. Wprawdzie skarżący uważa ,że w jego przypadku naruszenie prawa własności nie było uzasadnione interesem publicznym, ale Miasto Olkusz wykazało, że poszerzenie pasa drogi, która ma co do zasady przebiegać dotychczasową trasą, było podyktowane wymogami, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stawiają przepisy prawa o drogach publicznych, które określają szerokość linii rozgraniczających. Tak więc interes publiczny był podstawową przesłanką wprowadzenia rozwiązań planistycznych naruszających prawo własności skarżącego. M. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Olkusz oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Pełnomocnik M. M. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 62 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieskompletowanie akt i dowodów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy co uniemożliwiło prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie, prawidłowe rozpoznanie sprawy;2/§ 36 ust.1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 grudnia 2003 r. –regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych przez niezapoznanie się z wnioskami stron oraz niewydajnie zarządzeń umożliwiających właściwe rozpoznanie sprawy co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego a więc i orzekanie;3/art.106 § 1 P.p.s.a. przez złożenie sprawozdania o stanie sprawy z pominięciem części znajdujących się w aktach materiałów co uniemożliwiło wyjaśnienie sprawy;4/art.106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy w której została wydana ,dołączona do pisma skarżącego z dnia 20 października 2005 r. decyzja Starosty O. z dnia 10 sierpnia 2001 r. oraz przez dopuszczenie w istocie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony przeciwnej;5/ art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244K.p.c. ,przez ich niezastosowanie co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego wbrew wiążącej Sąd decyzji Starosty O. ;6/art.106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art.250 K.p.c. przez ich niezastosowanie, co uniemożliwiło zebranie niezbędnego do wyrokowania materiału dowodowego;7/art.113 P.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona;8/art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy, który nie ma uzasadnienia w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy, tj. przez przyjęcie , że istnieje czy też istniała droga, którą zgodnie z ustawą o drogach publicznych dla bezpieczeństwa ruchu należy poszerzyć oraz przez pominięcie części znajdujących się w aktach materiałów dowodowych;9/art. 151 P.p.s.a. w zw. z art.91 ustawy o samorządzie gminnym przez ich zastosowanie, co spowodowało oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności ;10/art. 147 P.p.s.a. w zw. z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie, co spowodowało niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;11/art.47 i art. 49 P.p.s.a., gdyż do pisma Rady Miasta złożonego w dniu 23 września 2005 r. nie był dołączony jego odpis a Sad nie wezwał do jego złożenia i nie doręczył go skarżącemu. Pełnomocnik M. M. zarzucił także naruszenie prawa materialnego : 1/ art. 1 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez brak przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zrównoważonego rozwoju jako podstawy działań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania co doprowadziło do uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z obiektywnym porządkiem prawnym i do zaakceptowania przez WSA przebiegu drogi oznaczonej jako 33 KD przez działkę nr [...],która jest lasem, w sytuacji gdy istnienie tej drogi nie ma żadnego uzasadnienia;2/niewłaściwe zastosowanie art. 71 Prawa ochrony środowiska przez nieuwzględnienie jako podstawy sporządzania i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska;3/art. 1 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, co doprowadziło do uznania uchwały za zgodną z porządkiem prawnym;4/art.1 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art.21 ust.1 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienia prawa własności co doprowadziło do uznania uchwały za zgodna z prawem i zaakceptowanie przebiegu drogi przez działkę nr [...], która jest lasem;5/art./64 ust.3 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przyjęta w planie droga narusza istotę prawa własności, skarżący nie mógł z niej korzystać i nia rozporządzać;6/art. 31 ust.3 Konstytucji przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego bezprawnie ograniczono prawo własności skarżącego;8/ art. 10 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu oceny konieczności istnienia nowej drogi podczas gdy prawidłowe zastosowanie powinno prowadzić do uznania że droga ta nie jest konieczna;9/art. 1,2,5,6,6a,7 ustawy o drogach publicznych przez ich nieprawidłowe zastosowanie przy ocenie, czy już uprzednio istniała droga publiczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy w Olkuszu wnosiła o odrzucenie skargi kasacyjnej lub o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania .Wniosek o odrzucenie tej skargi Rada motywowała tym, że Rada Miejska - uczestnik postępowania nie posiada zdolności sądowej, zdolność taką ma tylko Gmina a wobec tego skarga M.M. podlega odrzuceniu .Zarzuty skargi kasacyjnej uznano za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie jej zarzuty mogą być uznane za uzasadnione. Nieuzasadnione są zarzuty 1,2 dotyczące naruszeń procedury sądowoadministracyjnej, dotyczące nieskompletowania akt, niezapoznania się z wnioskami stron oraz niewydania zarządzeń przez przewodniczącego Wydziału i powiązane z zarzutami dotyczącymi postępowania dowodowego. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 106 § 5 w sytuacji gdy dla wyjaśnienia sprawy w żądanym zakresie wystarczał odpis decyzji Starosty Olkuskiego, dotyczący pośrednio istotnej dla sprawy kwestii istnienia drogi, który znajdował się w aktach sprawy. Niezasadny jest też zarzut nierozważenia dopuszczenia dowodu z akt sprawy w której została wydana ta decyzja, bo w okolicznościach danej sprawy, dotyczącej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza, dla oceny (pośredniej) stanu faktycznego wystarczyła ta decyzja i jej uzasadnienie. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 3 P.p.s.a., zważywszy że przepis ten mówi o zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania strony (skarżący i organ) zgłaszają swoje żądania i składają wyjaśnienia. Mogą także wskazywać podstawy prawne i faktyczne żądań i wniosków. Zwięzłość sprawozdania, z uwagi na uprawnienia stron, nie stanowi czynnika mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Składanie wyjaśnień przez stronę i ewentualne odpowiadanie na pytania Sądu z nimi związane nie może być traktowane jako "przesłuchanie" strony, które wiąże się z koniecznością dochowywania wymogów formalnych i – przede wszystkim - którego nie przewiduje procedura sądowoadministracyjna. Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych – art. 151 i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)oraz art.141 § 4 pow.ustawy. Te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny określając swoje kompetencje na wstępie uzasadnienia odwołał się m.in. do przepisu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U.z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm), który stanowi wprawdzie iż uchwała (zarządzenie) sprzeczna z prawem jest nieważna ale reguluje kompetencje organu nadzoru a nie sądu( uprawnienia sądu wynikają z przepisu art.147 § 1 P.p.s.a. lub - w razie oddalenia skargi- z art.151 P.p.s.a.). Nie wiadomo natomiast przepisy jakiej ustawy (art. 24 ust.1 tejże ustawy )wskazał Sąd jako podstawę orzekania o nieważności – nie jest taką podstawą ani art.24 ust.1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. Nr 153,poz.1269), ani art. 24 ust.1 P.p.s.a. ani też art. 24 ust.1 u.s.g. Naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. stanowiącego o oddaleniu skargi wynika z faktu oddalenia jej w sytuacji gdy – co wynika z akt sprawy – ustalony w uzasadnieniu wyroku stan sprawy nie może być uznany za prawidłowo odzwierciedlający stan faktyczny. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wiąże się z ogólnikowością uzasadnienia, zawierającego bardzo ogólne i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, pomijającego argumenty podniesione przez skarżącego w skardze i piśmie procesowym z dnia 20 października 2005 r. ( w tym z odpisu powoływanej w nim decyzji Starosty O. w kwestii istnienia drogi). Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych należy stwierdzić przede wszystkim, że – mimo wskazania naruszonych przepisów - są one ogólne i rozważanie większości z nich w istocie prowadziłoby do badania przez Sąd nie tylko legalności ale i celowości , zasadności rozwiązań urbanistycznych całej zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części dzielnicy północnej Olkusza nie tylko w części dotyczącej interesów skarżącego. Wykraczałoby to poza kompetencje sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę legalności działań administracji publicznej. Sama treść zasady zrównoważonego rozwoju oraz walory ekonomiczne do których odwołuje się zarzut 1,2,3 bywa różnie rozumiana i w żaden sposób nie można ich powiązać z przedmiotem sprawy , a zatem z naruszeniem interesów skarżącego w związku z uznaniem przez Sąd istnienia i zasadności przebiegu drogi ozn. jako 32 KD przez działkę nr [...]. Zarzuty naruszenia prawa własności skarżącego (art. 64 ust.3,art.31 ust.3 i art.21 ust.1 Konstytucji) mogą być uznane za zasadne tylko w powiązaniu z zarzutami dotyczącymi niepełnego ( a zatem nieprawidłowego) ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał, że ustawa może ograniczać prawa własności i takie ograniczenia wprowadzać może, w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ,miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący wyrazem władztwa planistycznego gminy. Takie rozumienie prawa własności, jako prawa w istocie absolutnego, jakie wynikać może z żądań i zarzutów skarżącego, idzie zbyt daleko. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na interes publiczny może kształtować sposób wykonywania prawa własności w taki sposób, który ograniczy prawa właścicieli nieruchomości. Dla oceny czy gmina, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie nadużyła władztwa planistycznego istotne jest wnikliwe i wyczerpujące ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, rozważenie wszystkich argumentów skarżącego i skonfrontowanie ich z wyjaśnieniami strony przeciwnej, a w rozważanej sprawie m.in. wnikliwe rozważenie , w oparciu o wyjaśnienia stron i wszystkie materiały znajdujące się w aktach sprawy, spornej kwestii istnienia drogi. Ocena , czy gmina nadużyła (czy nie nadużyła władztwa planistycznego)musi opierać się na prawidłowo i w pełni wyjaśnionym i ustalonym stanie sprawy. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust.1, art. 10 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy (niepowoływanych przez Sąd) art.1,2, 5, 6,6a,7 ustawy o drogach publicznych są przedwczesne, bo stan prawny i faktyczny sprawy – nie ustalony w sposób wyczerpujący na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie wyroku - nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę ich zasadności. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny w sytuacji gdy stroną w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy jest ta gmina, reprezentowana przez organ wykonawczy, uprawniony do ustanawiania pełnomocnika. Podniesiony na tym etapie postępowania argument jest niezrozumiały . Zważywszy , że część zarzutów skargi kasacyjnej była usprawiedliwiona a wskazane naruszenia procedury miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.