II OSK 146/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 255/05 w sprawie ze skargi L. S na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 września 2005r., sygn. akt II SA/Łd 255/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2004r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] listopada 2004r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją Burmistrza Gminy i Miasta w W. z dnia [...].12.2003r. L. S. został zobowiązany do odkopania rowu odwadniającego na odcinku swojej posesji tak, aby zapewniony został swobodny odpływ wody z posesji M. S. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 3.09.2004r. organ wezwał L. S. do wykonania w/w obowiązku i powiadomił, że w dniu 30.10.2004r. przedstawiciel organu dokona "oględzin wykonania obowiązku". Termin oględzin został zmieniony na dzień 3.11.2004r. Obowiązek nie został wykonany. W dniu 29.11.2004r. Burmistrz Gminy i Miasta W. wystawił tytuł wykonawczy. W tytule wykonawczym brak jest informacji o dacie doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Postanowieniem z dnia [...].11.2004r. Burmistrz Gminy i Miasta W., na podstawie art. 20§1 pkt. 2 i art. 119 §1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na L. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500zł, wzywając do jej uiszczenia do dnia 31.12.2004r. oraz wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W piśmie z dnia 14.12.2004r., skierowanym do Burmistrza Gminy i Miasta W., zatytułowanym "odwołanie" L. S., powołując się na złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dokumenty wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wykopania rowu, wskazując także, iż stroną w sprawie jest N. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w toku tego postępowania nie jest możliwe ponowne rozpatrywanie sprawy nałożenia obowiązku, bowiem decyzja, z której obowiązek ten wynika jest ostateczna. SKO oceniło, iż zastosowanie grzywny w wysokości 500 zł w celu przymuszenia nie narusza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nałożona grzywna nie przekracza maksymalnej kwoty, nadto po wykonaniu obowiązku nałożona, a nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Sądu przez L.S., który zakwestionował możliwość wykonania obowiązku podnosząc, iż po wykopaniu rowu jego działka stałaby się zbiornikiem zalewowym dla wód z działek sąsiednich, rów biegłby tuż przy budynkach, co przy nagłych spływach wód opadowych spowodowałby podmycie fundamentów, wykopanie rowu podzieli zabudowania na dwie części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w motywach powołanego wcześniej wyroku, wskazując na granice jego orzekania wynikające z art.134 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej jako p.p.s.a ) stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 15 i 27 par.3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organy nie wskazały w tytule wykonawczym daty doręczenia skarżącemu upomnienia wydanego w trybie art.15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ani też nie dołączyły do tytułu wykonawczego dowodu jego doręczenia. Choć w aktach sprawy znajduje się odpis pisma z dnia 3.09.2004r., w którym organ wzywa do wykonania obowiązku pod rygorem drogi postępowania egzekucyjnego, to z treści tytułu wykonawczego wynika, że organ tego pisma nie traktował jako upomnienia, ponieważ nie powołał go i nie dołączył do tytułu wykonawczego, a nadto wskazał w tytule wykonawczym, że nie poniósł kosztów związanych z upomnieniem. Bez uprzedniego skutecznego upomnienia nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego. Ponadto, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 14.08.2001r. sygn.akt I SA 794/01 Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie odpis tytułu wykonawczego, a nie oryginał, odpis natomiast nie jest tytułem wykonawczym. Powyższe uchybienia skutkują zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchyleniem zaskarżonej decyzji/ winno być postanowenia/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo Sąd podniósł, że Kolegium nie wyjaśniło, czy intencją skarżącego było złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, czy też wniesienie zarzutów w trybie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj.- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że organ egzekucyjny i Kolegium naruszyły art. 15 § 1 i art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. Zdaniem skarżącego Burmistrz Gminy i Miasta W., działając jako wierzyciel, doręczył L. S. pismo spełniające wymagania przepisu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co zresztą dostrzegł także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednak Sąd wskazał, że pismo to nie jest upomnieniem. W ocenie Kolegium wniosek taki jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ zobowiązanemu doręczono pismo, które ma wszystkie cechy upomnienia. O niewywiązaniu się z obowiązku doręczenia upomnienia nie świadczy wbrew twierdzeniom Sądu niewskazanie w tytule wykonawczym daty doręczenia skarżącemu upomnienia. Zamieszczenia takiej informacji w tytule wykonawczym nie przewiduje art. 27 ustawy egzekucyjnej, określający konieczne elementy tytułu wykonawczego. Podanie powyższej informacji przewidziano natomiast we wzorze tytułu wykonawczego, wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że podanie tej informacji przewiduje część E tytułu wykonawczego, zawierająca wniosek do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji. Nie jest więc ona adresowana do zobowiązanego. Istotne jest, że w niniejszej sprawie wnioskodawca jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Upomnienie wraz z dowodem jego doręczenia znajduje się zatem w aktach, którymi dysponuje organ egzekucyjny. Wskazanie w tytule wykonawczym daty doręczenia upomnienia mogłoby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby egzekucję prowadził inny organ, chociaż i tak brak tej daty nie przesądzałby o wadliwości tytułu. Podstawą zarzutu, stosownie do art. 33 ust. 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej, może być bowiem niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej, zaś powołany przepis, jak wskazano wyżej, nie przewiduje zamieszczenia takiej informacji w tytule wykonawczym. Nie ma także żadnego znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia zobowiązanemu upomnienia rzekome naruszenie art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej. Powołany przepis wymaga dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, ale z dalszych przepisów, a szczególnie art. 32 i art. 122 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, wynika, że dowód ten pozostaje w aktach organu egzekucyjnego. Zobowiązanemu doręczany jest bowiem tylko odpis tytułu wykonawczego. Zatem w sytuacji gdy, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przepis powyższy po prostu nie znajduje zastosowania. Dowód doręczenia upomnienia jest już bowiem w aktach sprawy. Skarżący podniósł także, że chybione jest powołanie w zaskarżonym wyroku orzeczenia NSA, gdyż zapadło ono w innym stanie faktycznym niż rozpatrywany. W sprawie rozpoznanej przez NSA tytułem wykonawczym był wyrok sądu powszechnego. Oczywiste jest więc, że egzekucja mogła być skutecznie prowadzona tylko na podstawie dostarczonego przez wierzyciela oryginału tego wyroku, a nie kserokopii. W niniejszej sprawie wystawcą tytułu wykonawczego i prowadzącym postępowanie egzekucyjne jest ten sam organ. Z istoty rzeczy nie mogła więc powstać sytuacja jak w omawianym orzeczeniu. Organ egzekucyjny dysponował bowiem niewątpliwie oryginałem tytułu wykonawczego i wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tego oryginału, tyle że doręczył go zobowiązanemu. Uchybia to wprawdzie przepisom art. 32 i art. 122 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, które nakazują doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, nie jest to jednak uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art.183 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej zwaną w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par.2 art. 183. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z w/w art.183 par.2, Sąd zobowiązany był do rozpoznania skargi kasacyjnej w jej granicach. Trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że zobowiązanemu doręczono pismo, które spełnia przesłanki przewidziane w przepisie art.15 par.1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; powoływanej dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W aktach sprawy, jak to również ustalił Sąd I instancji, znajduje się pismo z dnia 3 września 2004r., w którym organ egzekucyjny wzywa zobowiązanego do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jest to zatem niewątpliwie pisemne upomnienie o jakim mowa w art.15 par.1. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie można jednak podzielić. Jednym z podstawowych warunków, jakie muszą być spełnione, aby nałożona grzywna w celu przymuszenia odpowiadała prawu, jest doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela na podstawie art. 26 par.1 tej ustawy musi spełniać enumeratywnie wskazane przez ustawodawcę elementy o jakich mowa w art.27 tej ustawy. Prawidłowy tytuł wykonawczy jest niezbędnym elementem wszczęcia egzekucji administracyjnej w ogóle. Jeżeli nie spełnia on ustawowych wymogów, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi (art.29 par.2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się nawet nie odpis tytułu wykonawczego, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, a jego kserokopia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uznać należy że trafnie Sąd I instancji uznał, choć poglądu tego głębiej nie uzasadnił, że odpisu tytułu wykonawczego (kserokopii oczywiście także) nie można uznać za tytuł wykonawczy. Zgodnie z treścią art.26 par.1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej jest zatem dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Tytułem wykonawczym jest tylko oryginał. Daje to istotne gwarancje ochrony praw dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym, wierzyciel nie ma bowiem wtedy możliwości wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie dokumentu, który nie jest oryginałem tytułu wykonawczego. W obrocie prawnym funkcję tytułu wykonawczego może spełniać tylko oryginał tego tytułu. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny nie zbadał przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Ponadto, jak to ustalił prawidłowo Sąd Wojewódzki, tytuł wykonawczy nie spełniał ustawowych wymogów. Nie było oczywiście podstaw do zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego skoro organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem, jednak braki formalne tytułu wykonawczego powinny zostać wyeliminowane. Zauważyć należy, że nie wskazano w nim daty doręczenia upomnienia, choć wymaga tego treść urzędowego formularza / rubryka E/, ale przede wszystkim nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia. Obowiązek dołączenia dowodu doręczenia upomnienia wynika z treści przepisu art.27 par.3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, za wyjątkiem sytuacji, gdy doręczenie upomnienia nie było wymagane, ale wtedy w tytule wykonawczym należy podać podstawę prawną braku tego obowiązku. Podkreślić trzeba, że wystawiając tytuł wykonawczy, wierzyciel bez względu na to, czy jest jednocześnie organem egzekucyjnym, /którą to okoliczność akcentuje autor skargi kasacyjnej/ – winien dokonać jego kontroli z punktu widzenia wymogów art.27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego argument skarżącego, że nie doszło do naruszenia art.27 par.3 tej ustawy skoro, jest on równocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, a w aktach organu egzekucyjnego znajduje się dowód doręczenia upomnienia, nie zasługuje na akceptację. Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy p.p.s.a orzekł jak w wyroku.