I OSK 67/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005r. sygn. akt III SA/Kr 70/05 w sprawie ze skargi Gminy Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 listopada 2004r. nr PN.II.0911-189-04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. nr LXIII/582/2004 w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Gminy Miejskiej Kraków 1) uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi na stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nr LXIII/582/04 oraz uchyla w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 listopada 2004r. nr PN.II.0911-189-04, 2) w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Kraków kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 listopada 2004 r. nr PN.II.0911-189-04, stwierdził nieważność niektórych przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. nr LXIII/582/2004 w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Organ nadzoru zakwestionował § 2 uchwały, który naruszenie uchwały uczynił wykroczeniem. Takie rozszerzenie odpowiedzialności nie ma oparcia w prawie przedmiotowym, a zatem Rada przekroczyła zakres otrzymanych kompetencji. Zakwestionowany § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały zwalniał przewoźników z obowiązku przewożenia chorych zakaźnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powołano się na zasadę równości, z czym nie da się pogodzić pozbawienia chorych zakaźnie prawa do korzystania z taksówek na tych samych zasadach co pozostali klienci. Gmina Miejska Kraków zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, powołując się na art. 23 k.c., zapewniający taksówkarzom ochronę zdrowia oraz art. 70a ust. 2 o zakładach opieki zdrowotnej regulujący wysokie wymagania jakie ma spełniać transport sanitarny. Taksówki powszechnie dostępne nie mają obowiązku spełniać tych wymogów. Art. 32 ustawy o chorobach zakaźnych nakazuje przeprowadzenie dezynfekcji środka transportu po każdym przewozie osoby chorej zakaźnie, czego nie można zapewnić w odniesieniu do taksówek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 70/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 listopada 2004 r. nr PN.II.0911-189/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. nr LXIII/582/2004 w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Gminy Miejskiej Kraków, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w pełni podziela argumentację Wojewody odwołującą się do konstytucyjnej zasady równości osób fizycznych. Zakwestionowana uchwała Rady Miasta Krakowa jest aktem prawa miejscowego, dlatego stosuje się do niej zasadę równości. Dlatego korzystając ze swej kompetencji do stanowienia wykonawczych przepisów miejscowych Rada Miasta Krakowa nie mogła ustanawiać reguły sprzecznej z zasadą równego traktowania wszystkich podmiotów prawa. Istotną cechą działalności usługowej taksówkarzy jest powszechna dostępność tej usługi, tj. pojazdy te mają być dostępne na terenie całego miasta i mają być dostępne dla każdego klienta. Skarżąca Gmina twierdzi, że przewozowi chorych zakaźnie służą specjalistyczne środki transportu. Transport sanitarny jest to przewóz osób albo materiałów biologicznych i materiałów wykorzystywanych do udzielania świadczeń zdrowotnych, wymagających specjalnych warunków transportu (art. 70a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Taka interpretacja jest nieprawidłowa. Przepis ten określa przeznaczenie transportu sanitarnego, z czego nie można jednak wyciągać wniosku o uchyleniu powszechnej dostępności taksówek. Taki sposób interpretacji prawa jest sprzeczny z dobrze utrwalonymi zasadami wykładni prawa. Przykładowo, z faktu że gmina ma zapewnić zbiorowy transport czy oświatę, nie wynika ani monopol gminy w tym zakresie, ani – pozbawienie rodziców prawa wyboru szkoły dla swojego dziecka. Z obowiązku funkcjonowania specjalnych środków transportu sanitarnego nie wynika automatycznie zakaz transportu przez inne osoby, ani uchylenie powszechności dostępu do taksówek przez klientów. Również wnioski wyprowadzone przez skarżącą Gminę z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) są nieprawidłowe. Środki transportu, którymi przewożone były osoby chore lub podejrzane o zakażenie, podlegają zabiegom dezynfekcyjnym po każdym przewozie takiej osoby. Został w ten sposób ustanowiony obowiązek dysponentów środków transportu, co wskazuje że osoby chore lub podejrzane o zakażenie nie zostały pozbawione prawa do korzystania z usług taksówkarzy na równi z pozostałymi klientami. Nałożenie na chorych dodatkowych obowiązków czy ograniczeń w poruszaniu się i kontaktach z innymi osobami może nastąpić wyjątkowo, z zachowaniem sformalizowanej procedury, w trybie decyzji (art. 25 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach) co wskazuje że chorym nie można ograniczać dostępu do taksówek. Wskazana przez skarżącą obszerna lista chorób zakaźnych wskazuje, że może nimi być dotknięta pokaźna część społeczeństwa. Gdyby cała taka grupa mogła być pozbawiona prawa do korzystania z usług taksówkarskich, to przekreślona zostałaby cecha powszechności tych usług. Nie ma wątpliwości, że Rada Miasta Krakowa nie była uprawniona do poszerzania katalogu wykroczeń. Mimo podobieństwa terminologicznego (przepisy porządkowe) uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest przepisem porządkowym w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznany za podstawę wprowadzania w zakwestionowanej uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 25 listopada 2004 r. odpowiedzialności określonej w prawie o wykroczeniach za naruszenie przepisów tej uchwały. Gmina nie wykazała też, aby inny przepis prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawy dawał Radzie taką kompetencję. Dlatego na zasadzie art. 7 Konstytucji RP wiążące jest domniemanie niedopuszczalności wprowadzenia przez Radę tego rodzaju odpowiedzialności. Gmina Kraków wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie, że § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nr LXIII/582/2004 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. jest sprzeczny z zasadą równego traktowania wszystkich podmiotów prawa. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd nie uwzględnił konstytucyjnej zasady ochrony zdrowia wyrażonej w art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przy ocenie naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nr LXIII/582/2004 Rada Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. Zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały nr LXIII/582/2004 nie łamie konstytucyjnej zasady równości, normuje bowiem sytuację szczególną prawa do odmowy przewozu osób chorych na chorobę zakaźną. Dopuszczalność takiego unormowania w tym przypadku granic równości w zakresie powszechnego prawa do korzystania z przewozu osób taksówkami wyznacza art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 68 ust. 1 "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Art. 68 ust. 4 stanowi "Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska". Nie można podzielić stanowiska przyjętego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że z art. 68 ust. 1 Konstytucji wynika obowiązek z uwagi na ochronę zdrowia świadczenia usług przewozu taksówką. Przyjęta wykładnia w zaskarżonym wyroku konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w zakresie powszechnego dostępu do przewozu osób taksówkami nie może być uznana za zasadną, tak jak i wyprowadzenia takich wniosków z art. 68 ust. 1 Konstytucji. Prawo do ochrony zdrowia osób chorych na choroby zakaźne w zakresie przewozu reguluje art. 70a i art. 70c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Należy też uwzględnić regulację w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), który stanowi "Osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być nie dopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego". Bezpieczeństwo to też bezpieczeństwo w zakresie ochrony zdrowia i życia. Według definicji ustawowej przyjętej w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) "choroby zakaźne to choroby, które zostały wywołane przez drobnoustroje, ich toksyczne produkty, a także przez pasożyty lub inne biologiczne czynniki chorobotwórcze, które ze względu na charakter i sposób szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi". Prawo do ochrony zdrowia to zatem prawo do takiej regulacji, która zapewnia ochronę przed zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi. Zarzut zatem co do wyznaczenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, prawem ochrony życia i zdrowia jest usprawiedliwiony. Należy też podkreślić, że ochrona zdrowia w tym zapewnienie transportu sanitarnego obciąża władze publiczne i nie może zostać przesunięta na podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Skargą kasacyjną zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wywiedziony zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej co do pozostałej części, którą oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność § 2 uchwały nr LXIII/582/2004 jest niezasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna w części, a zarzut oparty został wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały nr LXIII/582/2004 oraz uchylił w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 25 listopada 2004 r. nr PN.II.0911-189-04. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 206 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.