II GSK 69/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Jan Kacprzak Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. P.P.-H.-U. "E." w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 530/05 w sprawie ze skargi J. Z. P.P.-H.-U. "E." w Z. na decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 17 września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie certyfikacji na znak bezpieczeństwa 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 17 września 2001 r. Nr [...] oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Krakowie z dnia 20 lipca 2001 r. Nr [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej na rzecz J. Z. - P.P.-H.-U. "E." 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.-H.-U. "E." w Z. na decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 17 września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie sankcji ekonomicznej za wprowadzenie do obrotu gniazd wtyczkowych typu G-10 i rozgałęźników wtyczkowych typu R2+1 bez wymaganych certyfikatów na znak bezpieczeństwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, umocowane na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 4 poz. 25) organy Inspekcji Handlowej dokonały kontroli działalności przedsiębiorcy. Art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U. Nr 55, poz. 250 z późn. zm.) nakłada na przedsiębiorcę w sytuacji, gdy wprowadzi do obrotu wyroby podlegające oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem, wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku lub nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, obowiązek wpłaty do budżetu państwa kwoty stanowiącej 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji organ kontroli, upoważniony do kontrolowania działalności przedsiębiorców, zawiadamia właściwy urząd skarbowy o stwierdzeniu uchybień, o których mowa w art. 26 ustawy oraz określa ilość i wartość wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą. W związku z powyższym, Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Krakowie, po przeprowadzonej kontroli, w decyzji z dnia 20 lipca 2001 r. (zwanej w piśmie "zawiadomieniem"), zawiadomił skarżącego o obowiązku wpłaty do budżetu państwa kwoty 38.408,60 zł, stanowiącej 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży wyrobów, które w okresie od 3 lutego 2000 r. do 11 maja 2000 r. sprzedane zostały bez posiadania wymaganego certyfikatu na znak bezpieczeństwa "B". Zaskarżoną decyzją z dnia 17 września 2001 r. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, obydwa organy ustaliły w sposób prawidłowy, w oparciu o wyniki kontroli, że zakwestionowane wyroby zostały wprowadzone do obrotu po upływie ważności certyfikatów, czego strona nie kwestionowała. Sąd podtrzymał stanowisko organów, że certyfikat jest dokumentem wydawanym na ściśle określony czas i stanowi potwierdzenie bezpieczeństwa użytkowania danego wyrobu. Nie ma znaczenia dla sprawy, że zakwestionowane w czasie kontroli wyroby w chwili wprowadzenia ich do obrotu spełniały wymogi stawiane do uzyskania certyfikatu, ani fakt wystawienia przez skarżącego deklaracji ich zgodności z polską normą. Sankcja ekonomiczna nakładana jest za wprowadzenie do obrotu produktów bez posiadania wymaganego certyfikatu na znak bezpieczeństwa. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego dotyczącego wykładni art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji. Z przepisu tego wprost wynika, że brak dokumentu dopuszczającego wyroby do obrotu stanowi samoistną przesłankę odpowiedzialności. Spójnik "lub" w podanym przepisie świadczy o zastosowaniu przez ustawodawcę alternatywy zwykłej, zatem dla zaistnienia odpowiedzialności wystarczy niewypełnienie chociażby jednego z jej członów. Również w przypadku wypełnienia kilku członów taka alternatywa jest prawdziwa. W przeciwieństwie do alternatywy rozłącznej, która przy użyciu spójnika "albo" jest prawdziwa tylko w sytuacji, gdy tylko jeden człon jest prawdziwy. Także opieszałość organów wydających certyfikaty nie usprawiedliwia przedsiębiorcę, który wprowadza do obrotu wyroby bez stosownych dokumentów. Brak też jest podstaw do zwolnienia strony z odpowiedzialności ze względu na jej skutki finansowe. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. Z. zarzucił mu naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji przez uznanie, że wystarczającą przesłanką do nałożenia sankcji ekonomicznej jest wprowadzenie do obrotu wyrobu nie posiadającego dokumentu dopuszczającego go do obrotu, wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, nie można zamiennie przytaczać okoliczności, stanowiących podstawę do nałożenia opłaty administracyjnej. Albo jest nią brak certyfikatu na znak bezpieczeństwa, albo brak dokumentu dopuszczającego wyrób do obrotu. Fundamentalne znaczenie dla sprawy miał fakt, że w chwili wprowadzenia produktów do sprzedaży spełniały one wymogi do uzyskania certyfikacji. Spełniały one prawem przepisane normy i nałożenie na przedsiębiorcę sankcji ekonomicznej było sprzeczne z art. 26 ustawy. Skarżący wskazał również, że jego wnioski o przedłużenie certyfikatu na znak bezpieczeństwa rozpatrywane były z ponad rocznym lub dwuletnim opóźnieniem, a certyfikaty udzielone zostały z mocą wsteczną. Tym samym praktyka wydawania takich dokumentów z mocą wsteczną wskazuje, że wstrzymywanie produkcji poszczególnych wyrobów co trzy lata jest zbytecznym wysiłkiem finansowym producenta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wniósł o jej oddalenie wskazując, że bez znaczenia jest fakt, że w chwili wprowadzenia produktów do obrotu wyroby te spełniały wymogi do wydania stosownych dokumentów, skoro podstawą do zastosowania sankcji ekonomicznej według art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji jest brak certyfikatu potwierdzającego bezpieczeństwo użytkowania produktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji wskutek przyjęcia w wyroku WSA, podobnie jak w decyzjach organów inspekcji handlowej obu instancji, że wystarczającą przesłanką nałożenia sankcji ekonomicznej przewidzianej w tym przepisie jest wprowadzenie do obrotu wyrobów nie posiadających dokumentu dopuszczającego je do obrotu. Ocena trafności tego zarzutu będzie więc przedmiotem rozważań NSA. Tekst pierwotny art. 26 ust. 1 omawianej ustawy miał następujące brzmienie: "Podmiot gospodarczy, który wprowadził do obrotu wyroby podlegające oznaczaniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem lub wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku, jest obowiązany wpłacić do budżetu państwa kwotę stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów". W wyniku nowelizacji obowiązującej od dnia 10 września 1999 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. jego treść uległa następującej zmianie: "Przedsiębiorca, który wprowadził do obrotu wyroby podlegające oznaczaniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem, wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku lub nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, a także nie spełniające wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu, jest obowiązany wpłacić do budżetu państwa kwotę stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów". W dacie podejmowania decyzji przepis ten jeszcze obowiązywał, bo ustawa o badaniach i certyfikacji utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r. na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. Nr 166, poz. 1360 ze zm.). Przy dokonywaniu interpretacji art. 26 ust. 1 trzeba uwzględniać zasady wykładni ukształtowane w dziedzinie prawa karnego, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi, ponieważ określone w nim warunki i konsekwencje zastosowania sankcji ekonomicznych kwalifikują go do norm o charakterze restrykcyjnym. Biorąc to pod uwagę należy przede wszystkim podkreślić, że w obu cytowanych wersjach przepis ten miał podobną składnię. Dwa jego człony łączył spójnik "lub", który spełnia rolę przeciwstawienia tego, co komunikują łączone zdania bądź inne wyrażenia, choć zarazem dopuszcza możliwość współwystępowania tego, do czego się one odnoszą (podobne znaczenie ma też spójnik "albo") - por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, PWN, Warszawa 2003, tom 2, s. 474 i tom 1, s. 47. Oprócz tego po nowelizacji drugi człon art. 26 ust. 1 po spójniku "lub" obejmował dwie przesłanki odnoszące się do sytuacji, w których chodziło o wyroby "nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, a także nie spełniające wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu". Powracając do wskazanego słownika jako źródła informacji przydatnych w wykładni językowej trzeba przypomnieć, że spójnik "a" przyłącza zdanie lub wyrażenie uzupełniające wcześniejszą informację, zaś partykuła "także" włącza do większego zbioru wyróżniony przez nią element (Uniwersalny słownik..., tom 1, s. 1 i tom 4, s. 14). Wskutek takiego przyłączenia drugi człon omawianego przepisu sprowadzał się do jednej sytuacji uzasadniającej zastosowanie sankcji ekonomicznej, kształtowanej łącznie przez dwie przesłanki: brak dokumentu dopuszczającego wyroby do obrotu i niespełnienie wymagań do wydania takiego dokumentu. Eksponowane w skardze kasacyjnej przedłużanie z mocą wsteczną ważności certyfikatów na znak bezpieczeństwa wyrobów tego samego rodzaju wskazuje też na podobne rozumienie omawianego przepisu przez organy inspekcji handlowej w okresie poprzedzającym wydanie kwestionowanych decyzji. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżącego potwierdził, że do obrotu handlowego jego mocodawca wprowadzał wyroby oznaczone znakiem bezpieczeństwa także po wygaśnięciu certyfikatu na znak bezpieczeństwa, czego nie kwestionował pełnomocnik organu II instancji. Bezsporne jest również spełnianie przez te wyroby wymagań stanowiących podstawę do wydania dokumentu dopuszczającego je do obrotu, przy utrzymywanej ich nieprzerwalnej produkcji. W rezultacie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że do zastosowania przewidzianej nim sankcji ekonomicznej wystarczy brak dokumentów dopuszczających wyroby do obrotu, zamiast obu przesłanek - łącznie z niespełnieniem wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 p.s.a. przy zaistnieniu jedynie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu i art.203 pkt 1 p.s.a. orzekł jak w sentencji.