I OSK 10/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SAB/Kr 48/05 o odrzuceniu skargi P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] ( znak sprawy: [...]) odmówiono P. B. udostępnienia informacji publicznej . Od tej decyzji P. B. wniósł 31 marca 2005 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu 20 czerwca 2005 r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ( za pośrednictwem SKO w [...]) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczącą terminowego rozpatrzenia sprawy . Powołał się na to , że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje 14 - dniowy termin do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmownej . Tymczasem w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego , z którymi P. B. się zapoznał jak zauważono brak do chwili obecnej rozstrzygnięcia sprawy, mimo wyznaczenia posiedzenia SKO na 15 kwiecień 2005 r. Postanowieniem z dnia 26 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaś w motywach tego orzeczenia wskazał , iż zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U, Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia , jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie . Art. 52 § 2 wskazanej ustawy stwierdza , iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której w stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Wyliczenie to ma zatem charakter przykładowy , o czym świadczy określenie "taki, jak". Środkiem , który przysługuje w przypadku , gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydaje w terminie ustawowym decyzji jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z treści art. 52 § 4 w zw. z art. 52 § 3 . Ponieważ skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie poprzedził jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa , w ocenie Sądu I instancji czyni skargę niedopuszczalną i z tego względu podlegała ona odrzuceniu na podstawie wspomnianych wyżej przepisów oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnymi . Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. skargę kasacyjną na powyższy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P. B., który wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie . Pełnomocnik skarżącego, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: Art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, w związku z art. 3 § 2 pkt l, w związku z art. 52 § 1- 3 w związku z art. 54 § 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, iż bezczynność organu (SKO) w kwestii wydania decyzji administracyjnej jest "aktem" o jakim mowa w art. 52 § 4 ustawy i przez to ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem z wykładni językowej , systemowej oraz celowościowej tego pojęcia wynika, iż "bezczynność" organu jest obok aktu i czynności organu osobnym stanem prawnym , a zatem naruszono art. 58 § 1 pkt 6 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku uznania , iż wyrażony w nim hipotetyczny stan niedopuszczalności wniesienia skargi wystąpił w niniejszej sprawie , gdy tymczasem do wniesienia skargi na bezczynność organu II instancji polegającą na powstrzymaniu się organu od "działania", które miało polegać na wydaniu w terminie określonym ustawą aktu z zakresu administracji publicznej (zwanego w tym przypadku decyzją administracyjną) nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa . Zdaniem skarżącego, wykładnia celowościowa art. 52 § 4 w zw. z art. 52 § 3 w zw. art. 54 § 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prowadzi do wniosku , iż celem ustawodawcy było wskazanie organowi na naruszenie przez niego prawa w podejmowanych przez niego działaniach i umożliwienie mu ich zmiany (ma więc na celu podniesienie konkretnego działania , o którego niezgodności z prawem organ nie wiedział oraz przyczyn uznania tego działania za niezgodne z prawem) . To wskazanie ma sens tylko wtedy , kiedy organ z urzędu nie wie, iż narusza prawo . Tymczasem w przypadku bezczynności organ zawsze wie , iż upłynął ustawowy termin na podjęcie przez niego prawem określonych działań , a zastosowanie obowiązkowego wezwania organu do podjęcia tych działań prowadziłoby tylko do wydłużenia , o co najmniej 30 dni ustawowych terminów do podjęcia działań przez organ , bez konsekwencji prawnych dla tej opieszałości . Ocena bowiem poszczególnych organów (w zakresie terminowości) przez sprawujących nad nimi nadzór administracyjny sprowadza się przeważnie do monitorowania prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie bezczynności . Podobnie w przypadku dochodzenia odszkodowań od nieterminowo działających organów; prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające bezczynność (także przypadku umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 ust 3 ustawy) jako mające charakter rzeczy osądzonej stawia stronę w dużo lepszej sytuacji procesowej niż w przypadku opieszałego, ale podjętego w dodatkowym terminie 30 dni rozstrzygnięcia . Orzeczenie sądu administracyjnego ma więc prewencyjny charakter wobec opieszałych organów . Potwierdza to jak wskazano niniejsza sprawa , kiedy to organ już następnego dnia po złożeniu skargi sporządził decyzję (choć jej nie doręczał przez kolejne tygodnie) , ale wpływ złożonej skargi na działania SKO widać gołym okiem . Dodatkowo za taką wykładnią przemawia sposób składnia zażalenia na bezczynność organu zawarta w KPA . Otóż w przeciwieństwie do innych odwołań zażalenie na bezczynność składa się bezpośrednio do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 KPA), a nie za pośrednictwem organu I instancji (art. 129 § 1). Podobne rozwiązanie obowiązywało w przypadku składania skargi do NSA (bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu) . Ustawodawca w nowej ustawie odmiennie określił sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, nie zmieniając zarazem sposobu wnoszenia zażaleń na bezczynność , rozdzielił jednak skargi na bezczynność od skargi na działania organu (art. 54 § 1 i 3) . Takie rozdzielenie nie miałoby sensu (zważywszy na łączne wymienianie w art. 54 ustawy obu pojęć), jeśliby te pojęcia w innym kontekście nie występowały oddzielnie w ustawie, odmiennie określając skargę na bezczynność od skargi na działanie organu . Takie odmienne traktowanie skargi na bezczynność zawarte jest właśnie w art. 3 w związku z art. 52 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika P. B. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji ( porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) . Pełnomocnik skarżącego, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, w związku z art. 3 § 2 pkt l, w związku z art. 52 § 1- 3 w związku z art. 54 § 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie tych przepisów . Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury do innych aktów wymienionych w tym przepisie należy zaliczyć również brak podjęcia stosownych aktów czyli bezczynność organu. Stosownie natomiast do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze brak jest możliwości złożenia takiego zażalenia bowiem nad organem tym nie ma innego organu , który pełniłby rolę nadrzędną tj. był organem wyższego stopnia . Zatem na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga przysługuje jedynie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Tym samym spełniona jest przesłanka z art. 52 § 4 tj. brak środka zaskarżenia , od której jest uzależniona konieczność wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa , co powinno być dokonane przed złożeniem skargi do Sądu . Skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli w myśl art. 52 § 4 zachodzi taka konieczność - jest niedopuszczalna . W literaturze poświęconej temu zagadnieniu podkreśla się , iż istotą i celem wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest umożliwienie dokonania autorewizji przez organ , który podjął akt lub niedokonał czynności w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego , przy czym w odróżnieniu od uprawnienia autorewizyjnego wynikającego z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wniesieniem skargi do sądu , które stanowi niejako uboczny skutek dokonanego już złożenia skargi do sądu - uprawnienie autorewizyjne wynikające z art. 52 § 4 w/w ustawy ma charakter samoistny, a złożenie skargi do sądu administracyjnego może w związku z tym w ogóle nie nastąpić . W rozpatrywanej sprawie autorewizja polegałaby na podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stosownego aktu - czyli zaniechanie dalszej bezczynności . Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu byłaby zatem w takim przypadku zbędna . W sprawie niniejszej nie podlega sporowi , iż skarżący P. B. przed złożeniem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie wezwał tego organu do usunięcia naruszenia prawa tj. zaniechania bezczynności przez podjęcie stosownego aktu . Mając na uwadze powyższe stwierdzenia należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , iż skarga z powodu braku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu tak jak to uczynił Sąd w zaskarżonym postanowieniu z dnia 26 września 2005 r. - które należy uznać za wydane prawidłowo. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną P. B. należało oddalić wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji .