II FSK 427/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zirk-Sadowski, Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia del. WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Kr 1100/03 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 13 maja 2003 r. (...) w przedmiocie zwrot tytułów wykonawczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 180,00 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 września 2005 r. I SA/Kr 1100/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 13 maja 2003 r. (...) w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Z ustaleń Sądu I instancji wynikało, że postanowieniem z dnia 25 marca 2003 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu zwrócił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 19 par. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ - dalej "u.p.e.a." uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od tych składek, jak również nienależnie pobranych świadczeń jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności w całości lub w części egzekucji może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że w rozpatrywanej sprawie tytuły wykonawcze dotyczyły nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a więc ustawowym obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS w C. - będącego jednocześnie organem egzekucyjnym - było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanych. Dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS przyznanych przez ustawę środków egzekucyjnych, gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, stosownie do zapisu par. 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 137 poz. 1541 ze zm./ - dalej "rozporządzenie Ministra Finansów", mógł on skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było kierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu bez podjęcia ze strony wierzyciela, będącego organem egzekucyjnym, jakichkolwiek działań w stosunku do zobowiązanych. Powołany przez skarżącego przepis par. 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów odnosi się zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. do innego stanu faktycznego, a mianowicie gdy ocena właściwości organu egzekucyjnego następuje w oparciu o kryterium położenia majątku, a nie miejsca zamieszkania dłużnika. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ. w Krakowie skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi II instancji nieprawidłową interpretację przepisów prawa materialnego tj. art. 26 u.p.e.a. oraz par. 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów. Zdaniem skarżącego przy takiej wykładni Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przypadku niemożności dokonania czynności egzekucyjnej musiałby doręczyć zobowiązanemu sam tytuł wykonawczy, a brak jest przepisu upoważniającego do doręczenia odpisu takiego tytułu bez jednoczesnego dokonania czynności egzekucyjnej. Skarżący przywołał stanowisko wyrażone w piśmie Ministerstwa Finansów z 19 czerwca 2002 r. (...), zgodnie z którym dyrektor oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Wyjaśnił, że żaden przepis nie wymaga przy tym udowadniania nieznajomości majątku zobowiązanego, a jeśli w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o takim majątku, to ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując wniesioną skargę na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji z par. 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w zestawieniu z treścią art. 26 par. 4 u.p.e.a. wynika, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym natomiast było, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. nie prowadził postępowania egzekucyjnego przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Oświęcimiu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. nie wykazał, że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień. WSA nie podzielił również stanowiska skarżącego, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego jest par. 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów. Wskazał, iż skorzystanie z tego przepisu zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynikało, aby za przekazaniem tytułów wykonawczych do naczelnika urzędu skarbowego przekazano informacje o istnieniu majątku należącego do zobowiązanych. Pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. powyższy wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo rozpoznanie skargi na korzyść skarżącego zgodnie z argumentacją w niej wskazaną. Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270, ze. zm./ - dalej powoływana jako "p.p.s.a." Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 7, art. 19 par. 4, art. 26 par. 4. art. 29 par. 2 w związku z art. 27 par. 1 punkt 10 oraz art. 23 par. 4 u.p.e.a. oraz par. 6 ust. 2, 3, i 5 rozporządzenia Ministra Finansów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji polegała na uznaniu, że Dyrektor Oddziału ZUS zawsze występuje jednocześnie w roli wierzyciela oraz organu egzekucyjnego i jest zobowiązany - nawet w sytuacji, gdy nie posiada informacji o majątku zobowiązanego - w każdym przypadku z urzędu wszcząć egzekucję należności składkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zamiarem ustawodawcy nie było traktowanie dyrektora oddziału ZUS tak samo jak naczelnika urzędu skarbowego jako z zasady organu egzekucyjnego. W sytuacji, gdy dyrektor oddziału ZUS nie posiada wiedzy o stanie majątkowym zobowiązanego może - zdaniem kasatora - wystąpić wyłącznie w charakterze wierzyciela. W takim przypadku, zgodnie z art. 26 par. 1 u.p.e.a. dyrektor oddziału ZUS jako wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy i występuje z wnioskiem do naczelnika urzędu skarbowego o wszczęcie egzekucji administracyjnej należności składkowych. Podjęcie dalszych czynności egzekucyjnych w tym zaopatrzenie tytułu w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej należy wówczas do naczelnika urzędu skarbowego. Według skarżącego organu rentowego do dyrektora występującego wyłącznie w charakterze wierzyciela nie znajdą zastosowania wskazane przez sąd przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ dotyczą one sytuacji, kiedy dyrektor oddziału ZUS występuje jednocześnie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego. Zastosowanie znajdą natomiast przepisy cyt. ustawy dotyczące wierzyciela, jak również par. 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów. Stanowisko takie nie wyklucza według pełnomocnika ZUS zastosowania wobec wierzyciela - dyrektora oddziału ZUS przekazującego tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do naczelnika urzędu skarbowego - czynności nadzorczych ze strony dyrektora izby skarbowej w trybie art. 23 par. 4 punkt 2 u.p.e.a., jeżeli w opinii naczelnika urzędu skarbowego dyrektor oddziału ZUS jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję. Ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa jednakże na organie skarbowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na wadliwość sformułowanych podstaw kasacyjnych i niezasadność podniesionej argumentacji wobec prawidłowej oceny dokonanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Sąd nie może wyjść ani poza granice skargi kasacyjnej, ani samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, bądź w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu niż powołane w postawach kasacji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji /por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04 - ONSA WSA 2004 nr 1 poz. 12/. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie, na której ze wskazanych podstaw /naruszeniu prawa materialnego czy prawa procesowego/ opiera swoje zarzuty. Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Wprawdzie autor skargi podnosi w jej petitum zarzut naruszenia prawa materialnego, ale jednocześnie powołuje przepisy art. 1a pkt 7, art. 19 par. 4, art. 26 par. 4. art. 29 par. 2 w związku z art. 27 par. 1 punkt 10 oraz art. 23 par. 4 u.p.e.a. oraz par. 6 ust. 2, 3, i 5 rozporządzenia Ministra Finansów, które nie zawierają norm prawa materialnego. W takiej sytuacji kierując się najbardziej liberalną i jednocześnie zgodną z art. 183 p.p.s.a. interpretacją treści skargi kasacyjnej, przyjąć należało, iż ze względu na charakter powołanych przez Skarżącego przepisów, jest ona w istocie oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania. Jednakże nawet przy takim odczytaniu podstaw kasacji powołane zarzuty /naruszenie art. 1a pkt 7, art. 19 par. 4, art. 26 par. 4. art. 29 par. 2 w związku z art. 27 par. 1 punkt 10 oraz art. 23 par. 4 u.p.e.a. oraz par. 6 ust. 2, 3, i 5 rozporządzenia Ministra Finansów/ zostały skonstruowane wadliwie, w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczne rozpatrzenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane przepisy naruszył Sąd I instancji. Zauważyć jednakże należy, że przepisy ustawy egzekucyjnej nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym. Sąd I instancji nie mógł ich wobec powyższego naruszyć wydając zaskarżone orzeczenie. Podstawa skargi kasacyjnej wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy jedynie postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego wskazanie w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne nie mogło odnieść skutku. Nie oznacza to, że sanacji ulegają ewentualne uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej, jednakże w takim przypadku należało wskazać odpowiedni przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszony przez sąd, który nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organy egzekucyjne. Wobec niepowołania stosowanych przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny - w świetle art. 183 p.p.s.a.- nie mógł rozpatrywać, czy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są uzasadnione w stosunku do organów egzekucyjnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" i pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.