II OSK 107/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 71/05 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne W postępowaniu wszczętym na wniosek R. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. S. w D., Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W motywach tej decyzji organ podał, iż podany we wniosku fakt braku udziału R. D. w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz może uzasadniać wznowienie postępowania. Natomiast wskazany we wniosku brak uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stanowi wprawdzie uchybienie, lecz nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności. R. D. wniósł odwołanie od wymienionej decyzji z [...] sierpnia 2004 r., zarzucając błędną interpretację przepisów, na których została ona oparta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy podał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż R. D. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja Starosty D. z dnia [...] maja 2004 r. wydana została wówczas, gdy zarówno objęty inwestycją budynek M. B. jak i znajdujący się na sąsiedniej działce budynek R. D. już istniały a pozwolenie na budowę dotyczy jedynie nadbudowy o poddasze użytkowe. Planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje więc na nieruchomość odwołującego się, który zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. nie jest stroną postępowania. Inwestycja ta nie zmienia odległości istniejących budynków, które są usytuowane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienioną ostatnio decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 3 ust. 20 i art. 28 prawa budowlanego oraz § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Zdaniem skarżącego organy niewłaściwie wyjaśniły sprawę i nie uwzględniły tego, że nadbudowa budynku spowoduje nadmierne zacienienie jego domu, pozbawiając go dostępu do naturalnego światła przez okres wymagany przepisami. Fakt ten powoduje, iż jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, co świadczy o niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał to odwołanie za uzasadnione i wyrokiem z dnia 23 września 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł kosztów postępowania. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, iż w postępowaniu nieważnościowym organ odwoławczy miał obowiązek ustalić, czy odwołanie wniosła strona i czy w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie kwestii tych nie wyjaśniło. W szczególności nie znajduje uzasadnienia stanowisko, iż R. D. nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na rozbudowę budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiadującej z jego zabudowaną działką. Sąd stanowczo stwierdził, iż R. D. będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, na którą wpływa negatywnie przez zacienienie realizowana inwestycja, posiada przymiot strony i ma prawo żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004 r. Sąd stwierdził też, że stanowisko organu dowodzi, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargami kasacyjnymi zaskarżyli: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i M. B. Skarga kasacyjna organu zarzuciła naruszenie przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zakwestionował stanowisko z zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomość R. D. Skoro bowiem inwestycja polega wyłącznie na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe a oba sąsiadujące budynki zostały umiejscowione z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności odnoszącymi się do odległości obiektów budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, to budynek M. B. w żaden sposób nie oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości, w tym na dom mieszkalny R. D. Fakt ten świadczy o tym, iż R. D. nie jest stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna M. B. zarzuciła również naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Obie skargi kasacyjne wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. M. B. wnosiła nadto o rozpoznanie merytoryczne skargi R. D. przez jej oddalenie. W odpowiedzi na te skargi R. D. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, ewentualnie o odrzucenie skargi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez niedopuszczalne – zdaniem strony – oparcie skargi kasacyjnej jednocześnie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez zarówno jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie odrzucenia skargi kasacyjnej GINB z powodu podania jako jej podstawy naruszenia prawa materialnego zarówno przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Takie sformułowanie tego przepisu pozwala oprzeć tę skargę albo na zarzucie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, albo na zarzucie niewłaściwego jego zastosowania, albo też zarówno na zarzucie błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania. Nie można bowiem wykluczyć, że Sąd I instancji popełni błąd podwójny dokonując zarówno błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Takiego sformułowania zarzutu kasacyjnego nie można uznać za brak formalny uzasadniający odrzucenie tej skargi. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów obu skarg kasacyjnych należy uznać, iż są one również nieuzasadnione. Nie można wprawdzie podzielić stanowczego stwierdzenia z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż realizowana inwestycja negatywnie wpływa na nieruchomość R. D., lecz trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż nie zostały dotychczas wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można przy tym nie zauważyć niekonsekwencji Sądu I instancji, który z jednej strony stwierdził niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z drugiej zaś dokonał stanowczej oceny tego stanu wyprowadzając z niej wniosek o przysługującym R. D. statusie strony postępowania. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno zawierać wskazanie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy (art. 107 § 3 K.p.a.). Ustalenie, iż realizowana na sąsiedniej nieruchomości inwestycja nie narusza praw R. D. i nie oddziaływuje na jego nieruchomość, wymagało wcześniejszego wykazania jakie są istotne cechy i parametry techniczne tej inwestycji. Z samego faktu bowiem, iż realizowana jest ona w istniejącym już budynku nie wynika, że nigdy nie będzie ona oddziaływała na nieruchomość sąsiednią. Przebudowa budynku może wiązać się z, przykładowo, podwyższeniem jego wysokości i zwiększeniem zacienienia sąsiedniej nieruchomości. Zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, nie ustaliła, czy przebudowa poddasza budynku M. B. na użytkowe wiąże się – czy nie – ze zmianą wysokości tego budynku i zwiększeniem oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. W tej też sytuacji uznanie przez organy, że R. D. nie jest stroną postępowania było przedwczesne i nie miało wystarczającego uzasadnienia w materiale sprawy a także nie znalazło odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu tej decyzji. W tej sytuacji Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że decyzja ta zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skargi kasacyjne nie wykazały przy tym żadnego naruszenia podanych w nich przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to ich oddalenie na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił też wniosku wygrywającego postępowanie kasacyjne R. D. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., skoro nie wykazał on faktu poniesienia takich kosztów.