I OSK 92/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt II SA/WA 215/04 w sprawie ze skargi Barbary P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz adwokat Barbary W.-T. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści/ tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z 29 września 2004 r., II SA/Wa 215/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Barbary P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /ZUS/ decyzją z dnia 12 stycznia 2004 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 13 listopada 2003 r., którą na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach/, odmówił stronie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji podano, że nie spełnia ona warunków określonych w powołanym przepisie bowiem nie wykazała szczególnych okoliczności usprawiedliwiających okres pozostawania bez zatrudnienia przed stwierdzeniem przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 16 września 2003 r. jej całkowitej niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia. Ostatni udowodniony przez nią okres składkowy to dzień 4 grudnia 1992 r. Zdaniem organu administracji tak długi okres pozostawania bez zatrudnienia uzasadnia odmowę przyznania świadczenia i odprowadzania składek nie może być uznana za szczególną okoliczność w rozumieniu powołanego przepisu. W skardze do Sądu Barbara P. podniosła, że z uwagi na zły stan zdrowia po 4 grudnia 1992 r. nie mogła podjąć stałej pracy, a ze względu na brak środków do życia zmuszona była podejmować prace dorywczą. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach stanowi, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków: - jest lub był osobą ubezpieczoną, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy zawodowej z uwagi na zły stan zdrowia - całkowita niezdolność do pracy - lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Niespełnienie nawet jednego z warunków wyłącza możliwość przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu skarżąca pomiędzy 1992 r. a datą powstania całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na stan zdrowia zaprzestała pracy zawodowej, dlatego Prezes ZUS miał podstawy do przyjęcia, że nie wystąpiły w sprawie szczególne okoliczności, zwłaszcza, że skarżąca w tym okresie pracowała dorywczo. Zła sytuacja materialna skarżącej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia. W skardze kasacyjnej skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu zaskarżyła wyrok sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - naruszenie art. 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej jako p.p.s.a. przez brak pouczenia skarżącej o prawie złożenia dodatkowych dokumentów i przeprowadzenia dowodu z nich to znaczy z dokumentacji lekarskiej dotyczącej skarżącej; - naruszenia art. 106 par. 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentacji lekarskiej; - naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 par. 1 oraz art. 84 par. 1 Kpa w zw. z art. 124 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez ich niestosowanie; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędna wykładnię i niezastosowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji naruszył art. 6 w zw. z art. 106 par. 3 p.p.s.a. przez niepoinformowanie skarżącej występującej bez adwokata o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zażądanie dokumentacji lekarskiej i przeprowadzenia z niej dowodu mającego wykazać przebieg leczenia skarżącej w okresie 1991-2003, pobyty w szpitalach, zabiegi operacyjne, diagnozy lekarskie itp. Zapoznanie się przez Sąd z ta dokumentacją umożliwiłoby ustalenie czy organ administracji przeprowadził postępowanie wyjaśniające bez naruszenia art. 7, 75 par. 1 i 84 par. 1 Kpa w zw. z art. 124 ustawy z 17 grudnia 1998 r. Z dokumentacji tej zdaniem skarżącej wynika, że nie mogła w tym okresie podjąć zatrudnienia. Zły stan zdrowia skarżącej wynikający z wykonywania przez nią przez okres 13 lat pracy w szczególnie trudnych warunkach - operator procesów chemicznych w Centrum Naukowo-Produkcyjnym materiałów Elektronicznych, zaistniał jeszcze w trakcie trwania zatrudnienia. Skarżąca uważa, że długa przerwa w zatrudnieniu, na którą powołał się Prezes ZUS nie jest przesłanką uniemożliwiająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Istotne są natomiast powody, dla których nie mogła ona spełnić wymogów niezbędnych do uzyskania renty. Nie mogła ona bowiem podjąć zatrudnienia, gdyż nie była dopuszczana do pracy przez lekarzy zakładowych z uwagi na zły stan zdrowia. Prezes ZUS stronniczo ocenił więc fakty z życia skarżącej przekraczając tym samym granice swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Nie są trafne podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do Sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo może w myśl art. 106 par. 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu lub na żądanie strony uzupełniający dowód z dokumentów "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Skoro określone w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./ świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane osobom, które niespełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności" to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów albo też wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403, ale nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca na etapie skargi kasacyjnej przytacza okoliczności świadczące o jej złym stanie zdrowia uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia i w dodatku stanie zdrowia istniejącym już w okresie przed 1992 r., a więc w trakcie trwania zatrudnienia. Jeżeli rzeczywiście już wtedy ów stan zdrowia uniemożliwiał skarżącej zatrudnienie to winna ona starać się wtedy o stosowne orzeczenie lekarskie umożliwiające uzyskanie renty na ogólnych zasadach. W warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie punktu widzenia sformułowanego w skardze musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące ludzi w wieku zbliżonym do wieku skarżącej i niezdolnych do pracy może otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - bowiem znajdują się bez środków do życia. W takiej sytuacji wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Jest rzeczą oczywistą, iż skoro skarżąca jest niezdolna do pracy i nie posiada niezbędnych środków utrzymania winna zostać zapewniona jej pomoc, ale niekoniecznie w trybie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale np. w trybie ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy też, że w swej skardze do Sądu I instancji skarżąca podnosiła, iż z uwagi na stan zdrowia pracowała jedynie dorywczo. Okoliczność owej pracy dorywczej, która to praca jest, jak się wydaje typowym źródłem dochodów dla osób nieposiadających stałego zatrudnienia nie mogła wzbudzić u Sądu I instancji żadnych istotniejszych wątpliwości, co do stanu zdrowia skarżącej i to w dodatku takich, które miałyby stanowić przesłankę "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy umożliwiających przyznanie skarżącej świadczenia w tym trybie. Nie można więc stawiać Sądowi zarzutu nie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie stanu zdrowia skarżącej w okresie, w którym nie pozostawała w zatrudnieniu. a także nieudzielenia skarżącej działającej bez fachowego pełnomocnika wskazówek, co do czynności procesowych - art. 6 p.p.s.a. Zarzutów nie zebrania pełnego materiału dowodowego nie można też, z podniesionych wyżej względów postawić organowi administracji. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest nie tylko dość ogólnie uzasadniony, ale ponadto nietrafny. W szczególności zarzucając błędną wykładnię tego przepisu i niezastosowanie nie wskazano, na czym miało polegać owo niezastosowanie tego przepisu, skoro stanowił on podstawę zaskarżonej decyzji. Można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, iż kwestia długiego okresu czasu pozostawania skarżącej bez zatrudnienia nie jest przesłanką negatywna przyznania świadczenia, jednak z cała pewnością ani sama ta okoliczność, ani też fakt, że w okresie tym skarżąca podejmowała prace dorywczą nie może być uznane za spełnienie przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczeń. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.