II OSK 1438/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz Zygmunt Zgierski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 73/05 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1438 / 05 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. z dnia 18 marca 2003 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia 18 marca 2003 r. Wójt Gminy I. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla A. K. pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz osadnika ścieków, szczelnego bezodpływowego (szamba), na działce nr ew. 1325 położonej przy ulicy K. we wsi I. w gminie I. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 marca 2003 r. złożyła W. S. i Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. z dnia 18 marca 2003 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji stwierdził, że budynek mieszkalny został zaprojektowany 1,5 m od granicy działki stanowiącej własność W. S. Tymczasem właściwy organ architektoniczno-budowlany mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż określona w ust. 3 rozporządzenia tj. w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią pod warunkiem, iż zostały spełnione przesłanki zawarte w § 12 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ nie zostały one spełnione organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy I. z dnia 18 marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 7 warunków technicznych i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę A. K. na powyższą decyzję stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały tego rodzaju wady i uchybienia, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, podały przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. t.j. - rażącego naruszenia prawa, a konkretnie § 12 ust 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten w brzmieniu z dnia wydania decyzji kontrolowanej dopuszczał sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź ściana zewnętrzna bez otworów budynku wznoszonego będzie usytuowana w odległości nie mniejszej od granicy z sąsiednią działką niż najbardziej do granicy zbliżony punkt ściany zewnętrznej budynku istniejącego, znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m, a wznoszony budynek będzie usytuowany w prostopadłym do granicy pasie terenu, o szerokości wyznaczonej przez część budynku istniejącego, położoną w odległości do 3 m od granicy, a także będzie miał wysokość nie większą niż ma budynek istniejący w odległości do 3 m od granicy. W ocenie Sądu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło niewątpliwie do naruszenia prawa, gdyż budynek skarżącej posadowiony jest w odległości 1,5 m od granicy działki, bez spełnienia pozostałych wymogów zawartych § 12 ust 7 w/w rozporządzenia. Jednakże zdaniem Sądu naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Sąd pierwszej instancji wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (OTK 2001/2/33) stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nawet sytuowanie budynku w granicy działki bez zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, jeżeli taka budowa nie ogranicza jego praw do zabudowy działki. W przedmiotowej sprawie działka sąsiednia nie jest zabudowana, a w przypadku podjęcia takiej budowy właściciel tej działki będzie mógł zdaniem Sądu korzystać z tych samych praw odnośnie zbliżenia do granicy, co właściciel przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego tj. § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że naruszenie tego przepisu przy wydawaniu decyzji przez Wójta Gminy I. Nr [...] z dnia 18.03.2003 r. o wydaniu pozwolenia na budowę dla A. K. z związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa, nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji; 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, iż WSA nie wziął pod uwagę, iż organy I i II instancji w postępowaniu nieważnościowym pominęły okoliczność, na którą powoływała się A. S., iż nie brała ona udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę mimo takiego obligu, wynikającego w przepisów KPA tj. art. 28 kpa i 61 §4 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, który ma zapewnić uzasadnioną ochroną interesów osób trzecich. Wskazując na powyższe zarzuty A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie "o uchylenie orzeczenia WSA i decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". W uzasadnieniu powyższej kasacji występujący w imieniu A. S. pełnomocnik wskazał, że zdaniem skarżącej, można mówić o spełnieniu warunku rażącego naruszenia prawa, bowiem wiąże się to ściśle z drugim zarzutem, o którym mowa w skardze. Skarżąca A. S. została pozbawiona możliwości działania jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż nie została o nim powiadomiona i wobec tego nie miała możliwości ochrony swoich uzasadnionych interesów. Z tego też względu Sąd powinien rozważyć stwierdzone w postępowaniu o pozwolenie na budowę uchybienie powodujące, że w nim nie brały udziału wszystkie strony, które zgodnie z art. 28 kpa i art. 61 §4 kpa należało zawiadomić. Tego rodzaju postępowanie organu wydającego pozwolenie na budowę pozostaje w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 8 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia w taki sposób postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Usankcjonowanie tej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości narusza zdaniem skarżącej art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia i nieuwzględnienie w toku postępowania nieważnościowego okoliczności, która związana była z tym postępowaniem i nie podjęciem środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa, mającego istotny wpływ na końcowe załatwienie sprawy. Z tego punktu widzenia, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że decyzja o pozwoleniu na budowę pomimo wadliwości wynikających z prawa materialnego winna się ostać, gdyż stwierdzenie jej nieważności nie byłoby możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tak więc w ocenie autora skargi kasacyjnej niezależnie od przyjęcia rodzaju interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na tle zróżnicowanego orzecznictwa NSA oraz doktryny, wyrok WSA winien ulec zmianie zgodnie z wnioskiem, skarżącej. Pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przychylił się do wniosków i zarzutów strony wnoszącej skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) –dalej zwanej P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 135 P.p.s.a. Przy czym istotnym dla rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej jest to, iż strona wnosząca kasację uchybienia wskazanym wyżej normom prawnym upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, iż organy I i II instancji w postępowaniu nieważnościowym pominęły fakt, że strona wnosząca kasację nie brała udziału w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czym zdaniem strony skarżącej naruszono art. 28 kpa i art. 61 §4 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić trzeba, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd.5, Warszawa 2003,s.703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jednak to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być rozważane jedynie w takim zakresie w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Tymczasem strona wnosząca kasację powołuje się na podstawy mogące być rozważanymi, ale w toku wznowieniowego postępowania administracyjnego, czyli o podstawach określonych w art. 145 k.p.a., będącego postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Za trafny, wbrew odmiennym wywodom kasacji, uznać też trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym tj. decyzji z dnia 18.03.2003 r. nie można przypisać rażącego naruszenia prawa tj. § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Uzasadniając swe stanowisko Sąd pierwszej instancji przytoczył pogląd Trybunału Konstytucyjnego i trafnie wskazał też na zasadę równego traktowania stron o czym mówi art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższych argumentów koniecznym jest też zwrócenie uwagi na treść samej normy § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści tej normy prawnej wynika, iż przewidziana została w przepisach prawa możliwość sytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli spełnione zostaną warunki określone między innymi w § 12 ust. 7 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Faktu zachowania odległości 1, 5 m nikt w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje, a z kolei nie można też zarzucić skutecznie uchybienia dyspozycji omawianego przepisu w pozostałym zakresie, bowiem działka sąsiednia w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nie była zabudowana. Oczywistym jest, że zakres dysponowania nieruchomością, na której ma być realizowana określona inwestycja nigdy nie może spowodować dyskwalifikacji do zabudowy sąsiednich działek, bowiem taka właśnie sytuacja doprowadziłaby do rażącego naruszenia prawa. Z taką jednak sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, nie wywodzi jej strona wnosząca kasację, a organy administracji w przedmiotowej sprawie dopatrzyły się wyłącznie rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, co zasadnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Przytoczone wyżej uwarunkowania dotyczące usytuowania danego obiektu potwierdzają stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż powołanie się tylko na naruszenie dyspozycji § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez wskazania czy i jakie spowodowało to trudności dla zagospodarowania działki sąsiedniej, nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważyć należy, że przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.