II GSK 167/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Wadowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1512/02 w sprawie ze skargi S. B. Firma Handlowa B. na czynność z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta Wadowice z dnia 8 maja 2002 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Wadowice na rzecz S. B. kwotę złotych 1200 (jeden tysiąc dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1512/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i poprzedzającej ją czynności z dnia 2 kwietnia 2002 r. oraz zasądził od Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącego zwrot 2.614 zł tytułem kosztów postępowania, w sprawie ze skargi S. B. na czynność z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta W. z dnia 8 maja 2002 r., w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. S. B. prowadził sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o zezwolenia wydane przez Burmistrza Miasta W. Decyzją z dnia 16 sierpnia 1996 r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej stwierdził, że Firma Handlowa B. S. B. od dnia 16 sierpnia 1996 r. spełnia warunki określone dla zakładu pracy chronionej w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z 9 maja 1991 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W dniu 1 marca 2002 r. S. B. wystąpił do organu administracyjnego o stwierdzenie nadpłaty i zwrot kwoty 31.504,48 zł, jaką uiścił na rzecz Gminy w okresie od dnia 7 listopada 1997 r. do dnia 31 stycznia 2000 r. tytułem opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Były to opłaty przewidziane w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 10 października 1997 r. do 28 czerwca 2001 r. Pismami z dnia 2 kwietnia 2002 r. i z dnia 8 maja 2002 r. Burmistrz W. odmówił zrealizowania żądania strony, stwierdzając brak podstaw prawnych do dokonania zwrotu kwot wpłaconych z tytułu uzyskanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W skardze skarżący zarzucił czynności materialno-technicznej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że dokonywał wspomnianych wpłat od 1997 r. na rzecz Gminy W., a mając status zakładu pracy chronionej był zwolniony z powyższej niepodatkowej należności budżetowej. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi akcentując, że opłata z tytułu uzyskanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie była niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu art. 31 ust.1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Strona powołała się na wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2540/00, w którym stwierdzono, że sporna opłata nie jest niepodatkową należnością budżetu. Ponadto gdyby uznać, że powyższe opłaty gmina uzyskała w sposób nienależny, to trudno byłoby dokonać zwrotu z powodu braku przepisów ustalających tryb dokonywania takiej zwrotnej wypłaty. W dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.), w związku z czym skarżący domaga się zwrotu opłat uiszczonych za cały 1997 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.). Skarżący wskazał ponadto, że skoro ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej, to również zwrot nienależnie otrzymanej opłaty gmina powinna potraktować jako czynność materialno-techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej czynności, opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była niepodatkową należnością budżetową. Podmiot prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z obowiązku wnoszenia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu na zasadzie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Publicznoprawny charakter opłaty uzasadnia kognicję sądu administracyjnego. Skarżący trafnie wskazał, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. był zwolniony z obowiązku zapłacenia opłaty za korzystanie z zezwolenia na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.). Ustalenia powyższe dotyczą również opłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wprowadzonej do porządku prawnego z dniem 29 grudnia 1996 r. przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593), jak i opłaty za korzystanie z tego zezwolenia przewidzianej przez ten sam art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, począwszy od dnia 10 października 1997 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji art. 111 ustawy na mocy art. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 113, poz. 732). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za nietrafny zarzut organu, że zwrot nie jest możliwy, gdyż prawo takiego zwrotu nie przewiduje. Nie można bronić się przed wykonaniem obowiązku ustawowego poprzez wskazywanie, że prawo nie ustaliło trybu wykonania czynności, co do której nie ma wątpliwości, że jest czynnością nakazaną przez prawo. Burmistrz Miasta W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: ▪ art. 31 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, że zakłady pracy chronionej są zwolnione od wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ▪ art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania bez podstawy prawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażony został pogląd, że wprawdzie opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych może zostać uznana za niepodatkową należność budżetową, ale organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), zgodnie z zasadą praworządności, do zwrotu nienależnego świadczenia muszą zostać upoważnione odpowiednim przepisem prawa. Brak stosownej regulacji uniemożliwia zwrot opłaty. Strona powołała się także na orzecznictwo, w którym wyrażano stanowisko, że dokonanie zwrotu opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu. Organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach i na podstawie przepisów prawa (wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 951/100 i dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 1450/98). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Skład rozpoznający niniejszą sprawę, podobnie jak Sąd I instancji, podziela stanowisko wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie kwestionuje ostatecznie także Burmistrz Miasta W., a mianowicie, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji zostało dostatecznie uzasadnione, także przez wskazanie licznych przykładów z orzecznictwa, w tym również po reformie sądownictwa administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., GSK 95/04, publik. w ONSAiWSA nr 2/2004, poz. 45). Warto dodatkowo podkreślić, że takie stanowisko orzecznictwa zostało również zaakceptowane w piśmiennictwie prawniczym (W. Morawski, Zakres zwolnienia podatników prowadzących zakład pracy chronionej z niepodatkowych należności budżetowych, Monitor Podatkowy nr 1/2005, str. 49-52). Przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do konstatacji, że S. B. prowadzący firmę handlową B. był zwolniony w stosunku do tego zakładu z niepodatkowych należności budżetowych. Ta regulacja ustawowa odnosi się do wszelkich danin publicznych określanych jako niepodatkowe należności budżetowe, bez względu na to czy mają do nich zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, czy też nie, a to dlatego, że ustawodawca używając określenia zbiorczego nie dokonał żadnych wyłączeń. Powyższe przesądza, że dokonane wpłaty były nienależne już w chwili ich uiszczania. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia, w których wyrażono pogląd, że dokonanie zwrotu opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu zapadły w innych stanach faktycznych, a mianowicie, gdy podmiot, który uiścił opłatę domagał się jej zwrotu, gdyż zaprzestał działalności gospodarczej. Zwrot opłaty dotyczył zatem okresu "niewykorzystanego zezwolenia". W rozpoznawanej sprawie już w chwili uiszczania opłaty była ona nienależna, gdyż wpłacał ją podmiot, który będąc zwolniony z mocy ustawy nie był zobowiązany do jej uiszczenia. Z tych względów organ odmawiając zwrotu nie może powoływać się na brak odpowiedniej regulacji prawnej, gdyż już w chwili przyjmowania opłat, jako nienależne, podlegały one zwrotowi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.