I OSK 40/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokurator Anity W.–R. reprezentującej Prokuratora Apelacyjnego w L. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 304/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. I OSK 40/06 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. III SA/Lu 304/05, uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Organu z dnia 15 marca 2005 r. (...), umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta Ł. z dnia 29 września 1998 r. w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy pojazdu marki Volkswagen Passat 1,8, wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych - utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., stwierdziło w niniejszej sprawie brak rażącego naruszenia prawa i umorzyło, wszczęte z urzędu w wyniku sprzeciwu prokuratora, postępowanie administracyjne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., przy wydawaniu kwestionowanej przez prokuratora decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W ocenie kolegium błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ rejestrujący nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego, a konstrukcja przepisów prawnych nie pozwalała na bezpośrednie ich rozumienie i wymagała wykładni. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ nie miał możliwości kierowania się zdefiniowanym i prawidłowym rozumieniem istotnych pojęć użytych w przepisach, gdyż zostały one zawarte w późniejszym akcie prawnym. Załączona do wniosku o rejestrację ocena techniczna, została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisy zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów /M. P. nr 63 poz. 695 ze zm./. Wobec ustalenia, że przeróbka pojazdu polegała na trwałym zamontowaniu w podłodze bagażnika kasety metalowej do przewozu wartości, rzeczoznawca uznał, że badany pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym. Po przedłożeniu przez właściciela pojazdu powyższych dokumentów oraz dowodu rejestracyjnego, organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów z art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawo o ruchu drogowym, do dokonania rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Interpretacja przepisów prawnych dokonana przez organ rejestrujący doprowadziła do uznania, że dokumentem niezbędnym do dokonania rejestracji jest zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego, a nie alternatywne wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy - świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku uzyskania homologacji. Przy wydaniu decyzji organ rejestrujący skoncentrował się na treści przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i warunków technicznych oraz uznał, że jest to regulacja wyczerpująca. Na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ rejestrujący/ w związku z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365 ze zm./ poprzez uznanie, iż wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu marki Volkswagen Passat 1,8 bez przedstawienia świadectwa homologacji w zakresie tych zmian, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie - nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 105 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1 i art. 186 Kpa polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora jako bezprzedmiotowego i nie wymaga rozstrzygnięcia w sprawie nieważności. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu I mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy decyzję tę wyeliminować z porządku prawnego. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy orzec stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na okoliczność, iż co do kwestii poniżej rozważanej istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, jest wskazane, by zaskarżoną decyzję nie uznawać za rażąco naruszającą prawo, a za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stanął na stanowisku, iż w przypadku gdy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/. Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty, jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania /art. 105 Kpa/. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, przy czym organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowania zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /art. 105 par. 1 i 2 Kpa/. W niniejszej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 par. 1 Kpa. Ponadto Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa. Zgodnie z art. 158 par. 1 Kpa rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Z art. 158 wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, iż badana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 par. 1 Kpa, należy umorzyć postępowanie. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności na przykład od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek strony /art. 157 par. 2 Kpa/, wyznaczony jest jednolicie przedmiot tego postanowienia i rodzaj decyzji je kończącej /art. 158 Kpa/. Organy administracji publicznej właściwe do orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są bezwzględnie związane wyznaczonymi rodzajami decyzji /B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 754/. Sąd I instancji powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Wr 148/99 /OSP 2001 z. 1 poz. 16/, w myśl którego podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty, dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie art. 105 par. 1 Kodeksu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; decyzja taka niesie za sobą skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 par. 1 Kpa. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie administracyjne dojdzie do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności /czyli w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia 29 września 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa/, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy naruszenie tych przepisów takiego istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało. Uzasadniając skargę kasacyjną Organ wskazał, iż czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia określonych przepisów postępowania, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym wypadku musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Analiza art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą “b", warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c/ wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Z uwagi na powyższe, dokonanie ustalenia, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania jest niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez wykazania, że takie naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. Takich ustaleń Sądu zabrakło w rozpatrywanej sprawie. W związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania niezbędna jest analiza ustaleń faktycznych, zdefiniowanie skutków naruszenia przepisów i ocena ich wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Bez ich przeprowadzenia nie sposób bowiem stwierdzić, czy naruszenie przepisów mogło mieć stanowczy i decydujący, czyli istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium w tej sprawie, bez względu na treść osnowy decyzji, jej uzasadnienie i konsekwencje prawne byłyby takie same, zarówno w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jak i w przypadku umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o jej oddalenie, jako niemającej uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada wymogom, które dla takiej skargi przewidują art. 174 i 176 p.p.s.a. Określenie bowiem jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest nieprawidłowe. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r. OSK 81/04 - OSP 2004 z. 11 poz. 135 trafnie przyjęto, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w sprawie, skarga powinna być uwzględniona nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Jednak z tego poglądu prawnego nie można wyprowadzić wniosku, iż naruszenie przepisu art. 145 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa materialnego. Co prawda stanowisko takie zaprezentowała w glosie do tego wyroku B. Adamiak, ale nie tylko nie jest ono trafne, ale także dostatecznie uzasadnione. Niemniej ze względu na wskazane wyżej okoliczności, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za sformułowany w stopniu wystarczającym do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, iż w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa, powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy “samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz - co oczywiste - strony postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w glosie J. Kremisa i J. Strzebińczyka /OSP 2000 z. 1 poz. 16/, do powołanego wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r., iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 Kpa - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to w żadnym razie nie było ono władne, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 185 Kpa, a także art. 105 par. 1 Kpa. Nie można więc uznać, tak jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że występujące w sprawie naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 par. 1 Kpa wyroku NSA z 12.01.1994 r. /II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 930. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania, Kolegium uchyliło się całkowicie od tej oceny. Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest - stosownie do art. 182 Kpa - usunięcie stanu niezgodnego z prawem występującego w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych dwóch powołanych przepisów nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa nie miało wpływu na wynik w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowania. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1/ sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2/ nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, 3/ zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/ co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego /podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy /kończy sprawę w danej instancji/, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w Kodeksie - por. np. wyrok NSA z 16.07.1982 r. SA/Wr 220/92 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 72. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy. Kolejnym i ostatecznym argumentem na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest fakt, że w obu decyzjach SKO w L. wystąpiła rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Zarówno sentencja decyzji wydanej w I instancji, jak i sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym mówiła o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością. Natomiast w obu uzasadnieniach Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu przez Prokuratora. Sentencje obu decyzji wskazywały więc, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało, czego jednoznacznym zaprzeczeniem były uzasadnienia tychże. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.