I OSK 305/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 302/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 302/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Lublinie wniesionego w dniu [...] listopada 2003 r., wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie rejestracji jako ciężarowy - pojazdu marki [...] wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie umorzyło wszczęte postępowanie administracyjne uznając, że brak jest rażącego naruszenia prawa, co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Prokuratora Rejonowego w Lublinie Kolegium utrzymało w mocy poprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. dokonano rejestracji przedmiotowego pojazdu. We wniesionym od tej decyzji sprzeciwie Prokurator Rejonowy w Lublinie zarzucił rażące naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 57, poz. 365 ze zm.) poprzez dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło, że przy wydaniu zakwestionowanej przez prokuratora decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wskazało, że do wniosku o rejestrację samochodu ciężarowego właściciel pojazdu dołączył: 1) ocenę techniczną, 2) opis zmian dokonanych w pojeździe, 3) zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu wydane przez Okręgową Stację Kontroli Pojazdów, 4) dowód rejestracyjny. Załączona ocena techniczna została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepisy zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów (M. P. Nr 63, poz. 695 ze zm.). Wobec ustalenia, że przeróbka pojazdu polegała na trwałym zamontowaniu w podłodze bagażnika kasety metalowej do przewozu wartości rzeczoznawca uznał, że badany pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym. Po zbadaniu przedstawionych dokumentów organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym do dokonania rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, a nie alternatywnie wymienione w tym przepisie świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku uzyskania homologacji. Przy wydaniu decyzji organ rejestrujący skoncentrował się na treści przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i warunków technicznych uznając, że jest to regulacja wyczerpująca. Kolegium wskazało, że w czasie, kiedy wydawano kwestionowaną decyzję istniały rozbieżności w orzecznictwie w tego rodzaju sprawach, zatem przekonanie, że zmiana rodzaju pojazdu z osobowego na ciężarowy nie może być dokonana na podstawie badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, a jedynie w trybie postępowania homologacyjnego, nie było jednoznaczne. Błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ rejestrujący nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego, gdyż konstrukcja przepisów prawnych nie pozwalała na bezpośrednie ich rozumienie i wymagała wykładni. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ nie miał możliwości kierowania się zdefiniowanym i prawidłowym rozumieniem istotnych pojęć użytych w przepisach, gdyż zostały one zawarte w późniejszym akcie prawnym. Kolegium uznało za niezasadny zarzut prokuratora o niezgodnym z prawem umorzeniu postępowania. Zdaniem organu, bez względu na treść osnowy decyzji, uzasadnienie jej i konsekwencje prawne byłyby takie same. Na ostateczną decyzję Kolegium Prokurator Rejonowy w Lublinie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów poprzez uznanie, że wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu marki [...] bez przedstawienia świadectwa homologacji w zakresie tych zmian, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zarzucił ponadto naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 186 kpa polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, że brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu, na skutek sprzeciwu prokuratora, jako bezprzedmiotowego i nie wymaga rozstrzygnięcia w sprawie nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 302/05 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium uznając, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prowadząc bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z art. 158 kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, albo decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, że badana decyzja nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, należało umorzyć postępowanie. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 148/99 (OSP 2001/1/16) stwierdzając, że podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Decyzja taka niesie za sobą ten skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa. Nie respektując tej zasady Kolegium dopuściło się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia wadliwej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 1 § 2 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uwzględnieniu skargi Prokuratora Rejonowego w Lublinie w sytuacji, gdy skarga ta powinna być oddalona. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem pełnomocnika, polega na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowiska Sądu I instancji nie można podzielić, czym innym bowiem jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia określonych przepisów postępowania, a czym innym - czy naruszenie to w każdym przypadku musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Kolegium, analiza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, dokonanie przez Sąd I instancji ustalenia, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania jest niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wykazania, że takie naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. Takich ustaleń Sądu zabrakło w rozpatrywanej sprawie. W przedmiotowej sprawie, bez względu na treść osnowy decyzji, jej uzasadnienie i konsekwencje prawne byłyby takie same zarówno w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w przypadku umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym bardziej, że w kwestii możliwości wydania decyzji umarzającej postępowanie w przypadku ustalenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Lublinie wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Zdaniem Prokuratora Rejonowego, wywody skarżącego Kolegium mijają się bowiem z rzeczywistym stanem rzeczy i są nieuprawnione w świetle prawidłowych ustaleń kwestionowanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy polega na dokonaniu oceny, czy wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium naruszyło przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1998 r. zostało wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Lublinie. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo do zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania jest, stosownie do art. 182 kpa, usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jest przeprowadzenie kontroli legalności tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w tym nadzwyczajnym trybie wszczęte na skutek sprzeciwu prokuratora zmierza zatem do ustalenia, czy zasygnalizowana przez prokuratora niezgodność z prawem decyzji administracyjnej ma postać kwalifikowaną, skutkującą koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o umorzeniu postępowania oznacza, że organ uznał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), że zabrakło przynajmniej jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej), wobec tego merytoryczne rozpoznanie sprawy stało się zbędne. Takie zakończenie postępowania, ze względu na sposób jego wszczęcia (sprzeciw prokuratora) nie jest dopuszczalne. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy, lecz wywiera jedynie skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W sytuacji, gdy u podstaw wszczęcia postępowania leży sprzeciw prokuratora, którego działanie w takim przypadku zmierza do usunięcia niezgodności z prawem (art. 186 w zw. z art. 182 kpa), organ w przypadku niestwierdzenia kwalifikowanych wad decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, ma obowiązek wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Adresatem decyzji wydanej w wyniku wszczętego w ten sposób postępowania jest przede wszystkim prokurator oraz - co oczywiste - strony postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, iż zaskarżona decyzja Kolegium narusza art. 158 i art. 105 § 1 kpa przez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 kpa, oraz że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to uznając, że przesłanka ta nie występuje, nie było władne umorzyć postępowanie. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 158 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. W świetle powyższego nie można zatem uznać, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że stwierdzone naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że w obu decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wystąpiła istotna sprzeczność pomiędzy przyjętym przez organ orzeczeniem, a jego uzasadnieniem. W osnowie obu decyzji orzeka się bowiem o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością, natomiast w uzasadnieniach tych decyzji Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej przez prokuratora. Uzasadnienia były więc zaprzeczeniem osnowy w obu decyzjach, z których jednoznacznie wynikało, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało. Skoro więc zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.