II SA/Gd 274/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2000 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 414, ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i art. 104 k.p.a., nakazał J. M. i R. M. rozbiórkę budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...] w J., gmina K., budynku gospodarczego przylegającego do budynku letniskowego oraz ganku przy wejściu do budynku letniskowego. W uzasadnieniu organ powołał się dowód z oględzin z dnia 22 lutego 2000r., podczas którego ustalono, że na terenie działki [...] (R VI) w J., której właścicielami byli J. M. i R. M. znajduje się budynek letniskowy o konstrukcji mieszanej, tj. część zagłębiona w ziemi murowana, część naziemna o konstrukcji drewnianej. Wymiary budynku wynosiły 8,04 m na 5,0 m. Ustalono, że do przedmiotowego budynku przylega budynek gospodarczy o wymiarach 5,40 m na 1,90 m. Według oświadczenia właścicieli, przedmiotowy budynek został wybudowany w 1989r. Decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2000r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowano budynku letniskowego na działce nr [...] w J. W wyniku odwołania od decyzji organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia 8 czerwca 2000r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 17 lipca 2000r. został przeprowadzony dowód uzupełniający, podczas którego ustalono, że do wymienionego powyżej budynku letniskowego przylega ganek o wymiarach 1,29 m na 1,70 m, który według oświadczenia właścicieli został wybudowany w 1989r. Organ na podstawie planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod uprawy polowe. Stwierdził dalej, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ zobowiązany jest do rozpatrywania spraw dotyczących obiektów wybudowanych przed wejściem w życie powyższej ustawy do stosowania przepisów dalej zawartych w ustawie z 1974r. W związku z tym zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. obiekty budowlane wykonane niezgodnie z przepisami podlegają przymusowej rozbiórce. Ponadto organ wskazał, że właściciele nie przedstawili dokumentów, które by świadczyły o uzyskaniu wymaganego pozwolenia. W odwołaniu J. M. i R. M. podali, że działka nr [...] w J. została przez nich zakupiona w 1989r., a jej zagospodarowanie kosztowało wiele wysiłku i nakładów finansowych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 5 października 2000r. Nr [...], na postawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy nr [...] z dni 27 kwietnia 1990r. (Dz. Urz. Woj. [...].) działka nr [...] w J. przeznaczona została na uprawy polowe i na taki cel powinna być wykorzystywana. Wobec tego lokalizacja obiektów powstałych bez wymaganego zezwolenia na przedmiotowej działce jest niezgodna z planem, co uzasadnia podjęcie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odnosząc się do argumentacji odwołujących się, wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest wynikiem rozstrzygnięcia podjętego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w przedmiocie popełnionej samowoli budowlanej. Dlatego też podnoszone przez stronę argumenty, co do poniesionych nakładów na ochronę środowiska, czy płacenia podatku nałożonego przez gminę nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż nie mogą zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. i R. M. wnieśli o uchylenie opisanej wyżej decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, które nie wyjaśniło w sposób wystarczający kwestii czasu budowy obiektu, jego stanu a przede wszystkim, czy przeznaczenie gruntu pod uprawy polowe jest realne i czy w tym zakresie nie należy dokonać zmian planu zagospodarowana przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 marca 2004r. oddalił skargę uznając ją za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy, w związku z tym, że budowa przedmiotowego budynku została dokończona przed dniem 1 stycznia 1995r. na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., prawidłowo nie zastosowały przepisu art. 48 tej ustawy, lecz dotychczasowe przepisy regulujące postępowanie związane z usuwaniem samowoli budowlanej, czyli art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, który był podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, iż znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony do innego rodzaju zabudowę. W ocenie Sądu nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego nie narusza wskazanego przepisu. Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionują, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie oraz, że znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, lecz pod uprawy rolne. Nadto zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane istotne dla rozstrzygnięcia o rozbiórce w oparciu o przepis jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, w chwili podejmowania decyzji. Sąd uznał, że jakakolwiek zamierzona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej kwestionowanie zasadności ustaleń tego planu i wnioski o jego zmianę nie mogły mieć znaczenia dla wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji zarzuty skarżących o braku aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego, nierozpatrywania wniosków o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmianę przeznaczenia gruntów, a także opłacanie podatków na rzecz gminy nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto Sąd wskazał, że dopóki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje i przewiduje na danym terenie uprawy polowe to jakakolwiek zabudowa nie jest na nim możliwa, a obiekty wybudowane samowolnie, bez względu na ich konstrukcję oraz czy są związane trwale z gruntem czy nie, podlegają rozbiórce. Od wyroku skargę kasacyjną wniosła J. M., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, art. 3 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a konsekwencji uznanie, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa oraz obrazę przepisów prawa materialnego i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę, a także o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2000r. nr [...], wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, oraz ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie zgadza się z zrzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ przepis ten nie był podstawa wydania orzeczenia przez ten Sąd. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że "z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia o rozbiórce w oparciu o ten przepis jest przeznaczenie terenu (...) w chwili podejmowania decyzji". Podkreślono, że zarówno z brzmienia powołanego przepisu, jak również utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że decydujące znaczenie ma plan obowiązujący w czasie budowy (por. wyrok NSA z 20 maja 2004r., OSK 281-282/04). W rozpatrywanej sprawie strony podały, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały przed 1990r., a więc przed zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe twierdzenie nie zostało zakwestionowane w trakcie postępowania administracyjnego, mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uznał, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 27 kwietnia 1990r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną, gdyż organ administracji naruszył prawo. Przytoczyć w tym miejscu należy treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl przepisu art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą zatem być spełnione dwie przesłanki: - obiekt ma być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; - obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach wynika, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały w 1989r., a zatem w sprawie nakazu rozbiórki zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., a to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Tym samym kwalifikacja prawna dokonana przez organ odwoławczy była prawidłowa. Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy, pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek nakazu rozbiórki według przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. została spełniona, gdyż wybudowanie przedmiotowych obiektów (domku letniskowego, budynku gospodarczego, ganku przed domkiem letniskowym) nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, bowiem obiekty te powstały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kolejnym warunkiem, którego spełnienie jest obligatoryjne, by móc wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie przepisu prawa zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie, jest naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących, zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest to, że organ administracji powinien sprawdzić zgodność wybudowanego budynku przede wszystkim z planem obowiązującym w dacie jego budowy, a nie w momencie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 roku, IV SA 196/96, LEX nr 47287, wyrok NSA z dnia 20 maja 2004 roku, OSK 281-28/04 nie pub.). Natomiast w sprawie niniejszej organy administracji rozpatrując kwestie samowoli budowlanej powołały się jedynie na uchwałę zatwierdzającą miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 1990r., a zatem z daty po powstaniu spornych obiektów, nie dokonując ustaleń co do zgodności powstałych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie ich budowy. Uwzględniły zatem jedynie stan prawny na dzień podjęcia decyzji, nie zaś na dzień wybudowania obiektu. Organy nie ustaliły, czy teren, na którym znajdują się obiekty będące przedmiotem rozbiórki był objęty przed 1990r. jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie przewidywał on przeznaczenie dla terenu obejmującego działkę nr [...] w J. w gminie K.. Brak powyższego ustalenia świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa i art. 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organ administracji dokonał wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, co również miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokona właściwy organ ustaleń co do istnienia oraz ewentualnie treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla J. w gminie K., w dacie budowy spornych obiektów budowlanych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ma plan obowiązujący w czasie budowy. Według powołanego przez NSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2004r. (sygn. akt OSK 281-282/04, nie publikowanego), niezgodność z planem obowiązującym w czasie budowy przesądza wraz z popełnieniem samowoli budowlanej o wydaniu nakazu rozbiórki. Zatem po dokonaniu powyższego ustalenia, stosownie do treści przepisu uchwały właściwego organu zatwierdzającego plan, postąpi organ administracji zgodnie z przytoczoną powyżej wykładnią przepisu 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2005r. Natomiast w razie ustalenia, że na przedmiotowym terenie nie obowiązywał w chwili budowy przedmiotowych obiektów budowlanych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zachowuje aktualność, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1985r. w sprawie sygn. akt III ARN 11/85 (publ. OSNC z 1986r. nr 3, poz. 40), zgodnie z którym terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy wskazanych przepisów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd zawarł w wyroku obligatoryjne rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określające, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.