III ARN 11/85

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN K. Kołakowski (sprawozdawca).Sędziowie SN: G. Bieniek, Z. Marmaj, Z. Świeboda, M. Zakrzewska.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem wiceprokuratora Prokuratury Generalnej PRL, T. Kozy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Witolda W. na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 1983 r. w przedmiocie rozbiórki domu letniskowego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 stycznia 1984 r.uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddaliłUzasadnienie faktyczneUwzględniając skargę Witolda W. na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 i 54 ust. 1 prawa budowlanego rozebranie budynku letniskowego i doprowadzenie terenu do stanu użytkowania rolniczego, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uznał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpodstawne było nakazanie rozbiórki budynku z powołaniem się jedynie na materiały do planu oraz uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Bez znaczenia dla legalności tych decyzji pozostaje również utworzenie w grudniu 1981 r. Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, dla którego także nie opracowano planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wymaga - zdaniem tego Sądu - uwzględnienia, że wzniesiony budynek wykorzystany jest również dla przechowywania płodów rolnych i narzędzi, a zatem nie zmienia on przeznaczenia terenu, a tym samym obiekt ten nie narusza zasady wyrażonej w art. 3 prawa budowlanego.Wyrok ten zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prokurator Generalny PRL, zarzucając rażące naruszenie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z art. 3 tego prawa, a także naruszenie interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Na tej podstawie wniósł o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu zarzutów rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że znaczenie nadane powołanym przepisom przez Naczelny Sąd Administracyjny jest sprzeczne z ich treścią, przewidującą dopuszczalność budowy jedynie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Brak planu zagospodarowania przestrzennego oznacza - przy prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - że teren ten jest przeznaczony pod zabudowę, gdyż tylko dla takich terenów sporządza się na obszarach wsi szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia art. 3 i 21 ust. 2 prawa budowlanego powinna prowadzić do dopuszczenia możliwości zabudowy jedynie takiego obszaru, nie mającego wprawdzie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w świetle istniejących materiałów do planu i uzupełniających danych praktycznie można uznać za przeznaczony w przyszłym planie pod zabudowę.Zaskarżone rozstrzygnięcie stwarza wyjątkowo uprzywilejowaną sytuację dla osób dopuszczających się samowoli budowlanej, które nie mogłyby zgodnie z prawem uzyskać wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż interes Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wymaga skutecznego przeciwstawiania się nielegalnemu, bezplanowemu budownictwu, a tym samym ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiących mienie ogólnonarodowe.W odpowiedzi na tę rewizję skarżący wnosił o jej oddalenie, powołując się na to, że brak jest przesłanki naruszenia interesu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, gdyż zaskarżony wyrok oparty jest na wykładni prawa utrwalonej w publikowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i realizuje konstytucyjnie gwarantowane prawo obywatelskie, jakim jest prawo do zabudowy własnej działki gruntu.Uzasadnienie prawneUznając, że rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje:Dokonując oceny zgodności z prawem obu zaskarżonych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, posiłkowo jedynie wskazując na znaczenie zasady wyrażonej w art. 3 tego prawa, a także treść przepisów o planowaniu przestrzennym. Jedynie marginesowo w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd ten wspomniał o tym, że budynek skarżącego został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia, uznając że podstawą ustalenia, czy przy budowie obiektu budowlanego nastąpiło naruszenie przepisów o planowanej zabudowie, jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 12 i 13 ustawy o planowaniu przestrzennym.Stanowisko takie oznacza - w istocie - odwrócenie prawidłowego ujmowania wykładanych przepisów i prowadzi w wyniku do skutków sprzecznych z istotą unormowań zawartych zarówno w prawie budowlanym, jak i w przepisach o planowaniu przestrzennym.Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności pominął, że stosownie do art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Istotnym celem tego unormowania jest nie tylko dążenie do zapewnienia zgodności przewidywanego obiektu budowlanego z wymaganiami techniczno-budowlanymi lub normami, czy też ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Z § 43 opartego na przepisach prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wynika, że pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych, m.in. na obszarze wsi. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie ustalenia mogą być dokonane na podstawie posiadanych materiałów do planu i uzupełniających danych.W wyroku z dnia 17 grudnia 1982 r. III ARN 14/82 (OSNCP 1983, z. 7, poz. 104) Sąd Najwyższy przyjął, że podstawą decyzji organu administracji państwowej o dopuszczalności realizacji robót budowlanych może być także miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaś niezbędny plan szczegółowy. Wykładnia ta odnosi się także do pozostałych przepisów prawa budowlanego, w szczególności zaś do art. 3 i 37 tego prawa. Prawidłowe, zgodne z ich celem, rozumienie tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie lub szczegółowym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Za taką wykładnią przemawia przyjęte przez ustawodawcę założenie - z jednej strony - opracowywania planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego wybiórczo, dla części jednostek osadniczych obejmujących tereny przewidziane pod zabudowę (art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym), z drugiej zaś - uwarunkowanie możliwości rozpoczęcia robót budowlanych od uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygającego jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub jego uproszczoną formę, jaką jest wyznaczenie terenów budowlanych na obszarze wsi. Wyjątek w art. 21 ust. 2 prawa budowlanego tę przyjętą regułę jedynie potwierdza.Stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku sprowadza się zaś do założenia odwrotnego, a mianowicie, że dozwolona jest zabudowa każdego w istocie terenu, chyba że dopiero po wszystkich niezbędnych formalnościach został on przeznaczony na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę w zatwierdzonych ostatecznie planach zagospodarowania przestrzennego.Podzielić zatem należy wyrażony w rewizji nadzwyczajnej pogląd, że stanowisko to oznacza uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyja nielegalnemu budownictwu m.in. letniskowemu, w tym także - jak w tej sprawie - na terenach rolnych o wysokiej klasie gleb (grunt rolny klasy III b).Oparty na tym poglądzie wyrok narusza także interes Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, albowiem ogranicza w istotnej mierze możliwość zapewnienia ładu przestrzennego i właściwej ochrony środowiska, w tym gruntów rolnych i leśnych, a także walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Przy takiej wykładni każdy wypadek nielegalnej zabudowy zmuszałby jednostki planowania przestrzennego do opracowywania dla danego terenu szczegółowego (lub co najmniej ogólnego) planu zagospodarowania przestrzennego, dla wykazania, że teren ostatecznie nie może być przeznaczony pod zabudowę, i zachodzi podstawa wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Czyniłoby to bezskutecznym przez utrwalenie stanów sprzecznych z prawem lub odsuwało znacznie w czasie właściwe egzekwowanie funkcji związanych z nadzorem urbanistyczno-budowlanym.Z tych względów i na podstawie art. 422 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.