III AZP 3/91

Uzasadnienie faktyczneStan faktyczny sprawy, która stała się przyczyną zwrócenia się przez NSA - Ośrodek Zamiejscowy w L. w trybie art. 391 § 1 kpc do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości prawne przedstawiał się następująco:Andrzej K. został wezwany mocą ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego w L. do rozebrania budynku letniskowego znajdującego się na działce położonej w miejscowości J. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).Budynek powyższy został wzniesiony bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. W czasie budowy tego budynku dla terenu, na którym został on wzniesiony, nie było żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki plan został zatwierdzony uchwałą GRN w L. dopiero w dniu 29 grudnia 1988 r., niemniej przeznaczył on teren, na którym wzniesiono domek Andrzeja K., do zagospodarowania rekreacyjnego, zakazując na nim wszelkiej zabudowy.W tej sytuacji naczelnik gminy L. swą decyzją nakazał dokonanie rozbiórki domu, a decyzja ta została - jak wspomniano - utrzymana w mocy ostateczną decyzją organu II instancji. Na decyzję tę Andrzej K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Dotychczasowe orzecznictwo NSA stało na stanowisku, że brak obowiązującego w czasie budowy konkretnego obiektu budowlanego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania w drodze decyzji administracyjnej przymusowej rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji, gdy wzniesienie jego nastąpiło bez pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 25 września 1981 r., I SA 1933/81 - ONSA Br 2/1981, poz. 94). Niemniej, jak wskazuje NSA, poglądu tego nie podzielono w niektórych orzeczeniach SN, zwracając uwagę, iż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego terenu oznacza również brak podstaw do zezwolenia na wznoszenie na takim terenie obiektów budowlanych.Stwierdzając powyższą różnicę poglądów NSA Ośrodek Zamiejscowy w L. zwrócił się obecnie do SN o zajęcie stanowiska, umożliwiającego ujednolicenie poglądów w odniesieniu do tego rodzaju problemów, wskazując równocześnie na częste występowanie w praktyce spraw na tym tle.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego Prawa budowlanego, jest założenie, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych, udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, obiekty wzniesione bez uzyskania takich pozwoleń zaś powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wznoszone na konkretnych terenach, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego (art. 3 Prawa budowlanego), lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, iż jeśli pewne tereny są takim planem nie objęte lub też taki plan w ogóle jeszcze nie istnieje, oznacza to dopuszczenie na tych terenach samowoli budowlanej. Dlatego możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego, nawet na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Decydujące jest bowiem przede wszystkim to, czy obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia, co jest zasadniczą przesłanką do wydania decyzji przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.Art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), stanowi jednak wyraźnie, iż decyzje podejmowane przez organy administracji budowlanej nie powinny być decyzjami ani dowolnymi, ani też podejmowanymi w sposób pośpieszny, bez uzasadnionej oceny, czy konkretny teren może być rzeczywiście w rychłym terminie zagospodarowany zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to szczególnie istotne, zwłaszcza w obecnej sytuacji gospodarczej organów lokalnych, gdy środki mogące być przeznaczone na inwestycje publiczne są niezwykle ograniczone, co często wpływa na brak realnych możliwości inwestycyjnych jednostek terenowych. Organy lokalne nie powinny zatem wydawać decyzji rozbiórkowych nawet w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez zezwolenia, jeśli nie mają ewidentnej pewności, iż konkretny teren mogą zagospodarować zgodnie z ustanowionym planem zagospodarowania przestrzennego. Inne postępowanie stanowiłoby wprost naruszenie zasady przewidzianej w art. 7 kpa.