II OSK 35/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk, Małgorzata Stahl, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 354/04 w sprawie ze skargi I. W. na uchwałę Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2. zasądza od Rady Miasta A. na rzecz I. W. kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I.W. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. rozpatrującej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części dzielnicy G. obejmującego tereny położone między ulicami [...], [...], [...]. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w uchwale intencyjnej informującej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy G., określono dominujące przeznaczenie terenu jako obszaru zabudowy mieszkalno-usługowej. Udostępnienie terenu pod zabudowę wymagało wyznaczenia sieci dróg, spełniających rolę układu komunikacyjnego i miejsce przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej. Z rysunku projektu planu wynika, iż obszar zabudowy mieszkalno-usługowej sięga w głąb terenu objętego opracowaniem (nie tylko obrzeży), a zatem sieć przyszłych dróg wymagała ich lokalizacji, również wewnątrz tego obszaru. Ukształtowanie sieci dróg wewnątrz terenu objętego opracowaniem, musiało uwzględnić istniejącą ulicę M., leżącą w ciągu drogi krajowej Nr [...] i z pasa tej ulicy zabronione zostało wykonywanie wszelkich bezpośrednich zjazdów do poszczególnych działek. Opracowanie równoległego do ulicy M. układu dróg wewnętrznych (dojazdowych), dostosowano do ukształtowanego na przestrzeni lat, układu urbanistycznego poszczególnych nieruchomości (vide: odpowiedź na skargę). Z podanych na rozprawie przez przedstawiciela organu planistycznego informacji wynikało, że spośród działek położonych przy zaprojektowanej, spornej drodze dojazdowej [...], jedynie nieruchomość skarżącej ma układ równoległy swą długością do ulicy M. Pozostałe nieruchomości zaprojektowana droga dojazdowa [...] przecina w poprzek, a nie wzdłuż, tym samym uszczuplając ich powierzchnię w mniejszym zakresie niż powierzchnię nieruchomości skarżącej, która nie jest zabudowana, a jej współwłaściciele zamieszkują poza A. i dotychczas nie objawiali woli zabudowy działki, uzewnętrzniając zamiar wykorzystania jej na cele budowlane, dopiero przy zgłoszeniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności, co przy rozstrzyganiu w procesie planowania przestrzennego konfliktu interesów obywateli, nie jest bez znaczenia. Projektem planu nie została całkowicie wyeliminowana perspektywa zabudowy części działki Nr [...], niewykorzystanej pod drogę dojazdową [...], gdyż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i projektu rysunku planu wynika, że po przeprowadzeniu podziału działek [...] i [...] oraz ich scaleniu mogą powstać działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi nieuciążliwe. Nie można przyjmować, iż w tym konkretnym przypadku naruszona została istota prawa własności poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób wynikający z projektowanych ustaleń planu. Nie jest słuszny zarzut braku wskazania zasad scalania i podziału nieruchomości. Projekt planu określił te zasady na rysunku poprzez wskazanie linii przewidzianych podziałów na działki budowlane. Linie te pokazują jak należałoby zagospodarować poszczególne nieruchomości, aby powstały z nich kształtne i pełnowymiarowe działki budowlane. Zdaniem Sądu nie doszło też w sprawie do zarzucanego skargą naruszenia prawa procesowego, bowiem uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala prześledzić tok rozumowania organu planistycznego, wskazuje przyczyny, dla których odrzucono zarzut i argumenty przemawiające za utrzymaniem przyjętych rozwiązań planistycznych. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwana dalej ppsa, przez I. W. została oparta na naruszeniu: I. Prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne; - art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, iż zastosowanie projektu planu miejscowego, nie narusza istoty przysługującego skarżącej do działki [...] prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 ustawy, art. 77 ust. 1 pkt 6, art. 112 ust. 1 i 2, 114 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz 627 ze zm.) poprzez niezastosowanie, - art. 4 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż gminie z mocy przytoczonego przepisu przysługuje tzw. władztwo planistyczne, na podstawie którego może ona swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w tym uprawniona jest do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, - art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt planu nie wprowadza zakazu wtórnego podziału nieruchomości, - art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy w związku z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż projekt planu miejscowego zawiera szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. II. Prawa procesowego tj.: art. 141 § 4 ppsa przez błędne przyjęcie, w ustaleniach faktycznych, w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, iż: - nie naruszona została istota przysługującego skarżącej prawa własności, poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zagospodarowania działki nr [...] na cele budowlane, a więc korzystania z własności oraz rozporządzania nią, pomimo przeznaczenia działki w projekcie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego: na drogę publiczną lokalną (kwartał KL), drogę publiczną dojazdową (kwartał KD-1, usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkalno-usługową (kwartał U/MN) oraz jedynie w 4% powierzchni pod za budowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe (kwartał MNU) - przebieg drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] został dostosowany do ukształtowanego na przestrzeni lat układu urbanistycznego poszczególnych nieruchomości, - skarżąca nie objawiła woli zabudowy działki, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - pominięcia w ustaleniach faktycznych, iż w granicach działki nr [...] nie można zrealizować żadnego obiektu budowlanego o funkcji wynikającej z ustaleń dla kwartałów U/MN i MNU, ze względu na jej znacznie ograniczoną do 4% powierzchnię o charakterze budowlanym, - niewyjaśnienie i pozostawienie poza oceną okoliczności faktycznych w zakresie wymagań ustawy ochrony środowiska a w szczególności potrzeb w zakresie ochrony przed hałasem, mianowicie pominięcia, iż lokalizacja zabudowy mieszkaniowej kwartał U/MN i MNU w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni spowoduje, iż poziom hałasu przekroczy dopuszczalne normy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarga kasacyjna zawiera wniosek uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta A., ewentualne uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej w znacznej części są uzasadnione. Przede wszystkim trafny jest zarzut wskazujący, że z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania wymienionego przepisu. Uregulowanie to nakłada na radę gminy rozpoznającą wniesiony zarzut do projektu planu miejscowego, obowiązek zawarcia w uchwale nie tylko samego orzeczenia, co do zarzutu, ale również uzasadnienia obejmującego ustalenia faktyczne i prawne. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd wywiódł, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala prześledzić tok rozumowania organu planistycznego i wskazuje przyczyny, dla których odrzucono zarzut i argumenty przemawiające za utrzymaniem przyjętych rozwiązań planistycznych, jednak dokonując tej oceny Sąd nie dostrzegł, że złożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Radę Miasta A. uchwała zawiera podpis Przewodniczącego tej Rady wyłącznie pod samą jej sentencją, natomiast przedłożony tekst zatytułowany "uzasadnienie" dołączony do tej uchwały nie wymienia, od kogo ono pochodzi i do zamknięcia rozprawy nie został złożony żaden dokument, który wskazywałby, że uzasadnienie, które ocenił Sąd I instancji pochodziło od Rady Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Brak w uchwale rozpoznającej zarzut uzasadnienia pochodzącego od Rady, która ją podjęła, uniemożliwia ocenę przesłanek, jakimi się ona kierowała, odrzucając zarzut i nie spełnia w tym zakresie wymagań tego przepisu, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił, że zaskarżony akt jest zgodny z cytowanym przepisem mimo, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie został przedłożony dokument wskazujący, że uchwała zawiera uzasadnienie pochodzące od Rady Miasta. Rozważania Sądu dotyczące przesłanek jakie miała na względzie Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, zostały poczynione w odniesieniu do przedłożonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym tekstu, co do którego nie ujawniono, że stanowi on uzasadnienie zaskarżonej uchwały i w związku z tym na moc prawną stanowiąc integralną jej część. Oznacza to, że dokonana przez Sąd analiza zgodności z prawem uchwały, w tym ocena, że Rada Miasta działała w granicach art. 4 ust. 1 ustawy odniesiona została nie do rzeczywistej treści zaskarżonego aktu, bo do tekstu nieautoryzowanego uzasadnienia. Uzasadniony jest wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa. Nie można też odmówić słuszności zarzutowi skargi kasacyjnej, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, Sąd poczynił własne ustalenia faktyczne, wspierające trafność przyjętych rozwiązań planistycznych o argumentację, której nie zawierał tekst, któremu Sąd przypisał walor uzasadnienia. Dotyczy to stwierdzenia w uzasadnieniu (str. 5), że opracowanie projektu planu dostosowano do ukształtowanego od lat układu urbanistycznego, podczas gdy wymieniony tekst "uzasadnienia" w ogóle tej okoliczności nie wymienia, a równocześnie znajdujący się w przedstawionych aktach wyrys poprzednio obowiązującego planu wskazuje, że plan ten przewidywał odmienne rozwiązania układu komunikacyjnego, a przebieg planowanych dróg i rozwiązania planistyczne poprzednie pozwalały na zabudowę części nieruchomości skarżącej. Również ustalenie przez Sąd, że nieruchomość skarżącej jest niezabudowana, a jej współwłaściciele mieszkający poza A. nie objawili dotychczas woli zabudowy działki, nie zostały wymienione w tekście, który Sąd przyjął jako uzasadnienie uchwały, co wskazywałoby, że Sąd nie tylko samodzielnie dokonał ustaleń, ale nadto, że z przyczyn poza prawnych różnicuje sytuacje poszczególnych właścicieli działek objętych projektem planu w zależności od tego czy mieszkają na terenie A. czy poza nim oraz czy manifestują wolę zabudowy działki czy nie, stawiając tych ostatnich w gorszej sytuacji. Podzielić należy również zarzut skargi kasacyjnej wadliwości ustalenia Sądu I instancji, że projekt planu zawiera warunki scalenia nieruchomości. W tekście projektu planu znajdującym się w przedstawionych aktach nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących warunków scalania i podziału nieruchomości, a spełniających wymagania w art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec tego z naruszeniem art. 8 ust. 1 ustawy Sąd ocenił, że projekt planu przewiduje zasady scalania opierając się wyłącznie na tym, że na rysunku projektu planu wykreślono linie dla utworzenia nowych działek. Z samego wykreślenia na rysunku projektu planu linii ewentualnego przebiegu granic działek, bez określenia zasad scalania, o jakich mowa w cytowanym art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić wniosku, że projekt planu statuuje zasady scalania, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzania scalenia i błędne jest wobec tego stanowisko Sądu, że skarżąca będzie mogła zrealizować w pewnym zakresie swe zamiary wykorzystania działki na cele budowlane, ze względu na to, że w projekcie planu przewidziano zasady scalenia i w konsekwencji rozwiązania projektu planu nie naruszają istoty prawa własności. Wprawdzie na wstępie swych rozważań Sąd trafnie przywołał zasady, jakie winny być stosowane przy ocenie, czy gmina działa w granicach art. 4 ust. 1 ustawy podając, że gmina winna kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, a wszystkie te elementy winny być rozpatrywane łącznie, przy czym proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń planu, to przywołując te zasady nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania przez skarżącą prawa własności w odniesieniu do działki nr ew. [...] objętej projektem planu. W szczególności Sąd nie ocenił czy Rada oceniając zarzut rozważała, czy istnieje możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonych w planie celów przy mniejszym obciążeniu nieruchomości skarżącej z przeznaczeniem pod realizację celów publicznych (dróg), co o tyle było niezbędne, że materiały sprawy wskazują, na co skarżąca się powoływała, że plan poprzedni, choć przewidywał przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe, co wymagało również zaprojektowania odpowiedniej sieci dróg, to w mniejszym stopniu obciążał wymienioną działkę przeznaczeniem jej dla realizacji sieci ulic i pozwalał na wykorzystanie jej pod zabudowę. W tym aspekcie podzielić należy trafność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy. Natomiast nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 ustawy w związku z art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 112 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 i art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem kontroli w rozpoznawanej sprawie podlegała wyłącznie uchwała dotycząca rozpoznania zarzutu skarżącej do projektu planu miejscowego, a skarżąca w zarzucie tej argumentacji, którą wywiodła obecnie w skardze kasacyjnej nie podniosła i wobec tego nie mogła być ona przedmiotem uchwały rozpoznającej zarzut. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 ppsa, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej, obejmujących wpis od kasacji i koszty zastępstwa prawnego, rozstrzygnięto na podstawie art. 203 § 1 pkt 1 ppsa.