I OSK 155/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 718/02 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie gwarantowanego zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2005r. sygn. akt II SA/Gd 718/02, uwzględniając skargę D. K., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] w sprawie gwarantowanego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył motywy pisemne decyzji Kierownika MOPS w [...], który stwierdził, iż D. K. do 30 czerwca 1999 r. otrzymywała gwarantowany zasiłek okresowy w wysokości 100%, a następnie od 16 lipca – w wysokości 80%. Wobec ustalenia, że D. K. zamieszkuje z J. Z. i ich wspólnym dzieckiem, decyzją z 10 listopada 1999 r. wstrzymano jej wypłatę tego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał decyzję [...] nr [...], w której nie zawarł rozstrzygnięcia. Od decyzji tej D. K. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując tę decyzję w mocy, przyznało, iż wyjątkowo trudno w niej znaleźć rozstrzygnięcie, albowiem wbrew przyjętej powszechnie praktyce zawarte zostało w uzasadnieniu. Z treści jednego zdania, które brzmi "odmawia się Pani przywrócenia wypłaty przedmiotowego świadczenia" – zdaniem Kolegium wyinterpretować należy, że organ odmówił stronie świadczenia, o które ubiegała się. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy ocenił jako zasadne i znajdujące potwierdzenie w art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 – przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia. D. K. nie pobierała zasiłku dla bezrobotnych, co wyklucza możliwość uzyskania świadczenia na podstawie art. 31 ust. 4a ustawy. W skardze na powyższą decyzję D. K. wniosła o jej uchylenie, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu skargi D. K. podkreśliła, iż nabyła prawo do wypłaty gwarantowanego zasiłku okresowego na podstawie art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, albowiem w jej ocenie spełnia ona wszystkie wymagania stawiane w ww. przepisie. W szczególności wskazała, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych utraciła w 1999 r., a teraz jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby być zarejestrowanym jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i pobierać gwarantowany zasiłek okresowy. Uwzględniając skargę stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nr [...] nie spełnia wymogów wskazanych w ww. przepisie, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia. Jak wskazał to już w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji, rozstrzygnięcie nie zostało zamieszczone w sentencji przedmiotowej decyzji, a nadto - w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć (jak to uczynił organ odwoławczy), iż znajduje się ono w jej uzasadnieniu. Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji, jak wynika to wprost z treści art. 107 k.p.a., są to dwa odrębne elementy składowe decyzji. Przy czym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem, albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czym obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. IV SA 1418/97, LEX nr 47875, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 r. SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 r. III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135). Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi bowiem jasno i wprost wynikać kto i co może (musi) czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony. Uzasadnienie natomiast służy jedynie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, nie może więc rozstrzygnięcia zastępować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. II SA 924/01, LEX nr 81816, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2000 r. IV SA 13/98, LEX nr 53448). Z tych też względów – zdaniem Sądu - nie sposób przyjąć, iż w sytuacji gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia regulującego wyraźnie prawa lub obowiązki strony, rozstrzygnięcie takie można wyinterpretować z uzasadnienia decyzji. To rozstrzygnięcie przesądza o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd uznał, iż decyzja, która nie zawiera jednego z najistotniejszych elementów rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego również została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., albowiem utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nie zawierającą rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym znaczenie pojęcia "naruszonego prawa" jest tutaj rozumiane szeroko, albowiem składają się na nie przepisy prawa materialnego, przepisy o charakterze kompetencyjnym i ustrojowym, a także przepisy prawa procesowego, czyli wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach (tak Janusz Borkowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Uzasadniało to stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prawidłowo reprezentowane, i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej ustawą P.p.s.a.) przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że sformułowanie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji oznacza nieuwzględnienie wniosku strony i odmowę przywrócenia wypłaty tego świadczenia. Organ I instancji mógł to uczynić w sposób bardziej precyzyjny i w innym miejscu. Nie sposób jednak przyjąć, że decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia. Nie można się także zgodzić z oceną o naruszeniu prawa przez tę decyzje. Brak więc było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności obu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy ocenił postawione zarzuty jako bezzasadne. Poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona była jednego z elementów niezbędnych do uznania jej za akt wydany na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. Wymienione w tym przepisie elementy mają niejednakowe znaczenie dla bytu decyzji. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 OSPiKA 1982 nr 910, poz. 169, wyrok z 22.09.1981 r. SA 791/81 – ONSA 1982 nr 2, poz. 91). Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ. Decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] nie zawierała rozstrzygnięcia, to jest niezbędnego elementu stanowiącego o tym, w jaki sposób organ załatwił sprawę strony. W tym przypadku zabrakło w decyzji stwierdzenia, iż organ odmówił przyznania zasiłku gwarantowanego. Ocena w tym względzie zawarta w zaskarżonym wyroku jest trafna, iż w tym przypadku tej poważnej wady decyzji nie mogło konwalidować zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji jednego zdania, z którego wynikało, iż organ odmawia stronie przyznania świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę, jak również wnioski Sądu I instancji, iż wada ta stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji powoduje kwalifikowaną wadę decyzji, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując odwołanie od wadliwej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, rażąco naruszało zarówno ten przepis, jak i wymieniony w uzasadnieniu wyroku przepis art. 107 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie mógł być uznany za zasadny. Prowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.