I OSK 1407/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Henryk Ożóg (spr.) Małgorzata Stahl Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B.i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 280/04 w sprawie ze skargi M. B. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania małżonków Z. i M. B. oraz B. B. i M. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu 39 - [...] w [...] dla działek nr 164/1 i 166, których są współwłaścicielami, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją pierwszoinstancyjną zatwierdzono projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu 39 - [...] w [...], dla działek nr 164/1 i 166, opracowany w 2003 r. przez Biuro Geodezyjno-Projektowe "P." w [...]. Wykonanie przedmiotowych prac podyktowane było potrzebą ujednolicenia danych ewidencyjnych oraz dostosowania ich do obowiązujących przepisów. W odwołaniu Z. i M. B., B. B. i M. B. wskazali na rozbieżność przebiegu odcinka granicy działki nr 166 z działką nr 168 na gruncie i przebiegu tej granicy wynikającego z dokumentów prawnych. Według nich ten odcinek granicy przebiega zgodnie z wykonanym w chwili zakupu działki wyrysem geodezyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w 2003 r. na obszarze obrębu 39 - [...] wykonane zostało opracowanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie uzgodnionego pismem z dnia 30 grudnia 2002 r. nr [...] z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "Projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków" Miasto [...] obręb 39 - [...] . Uczestniczący w ustaleniu granic współwłaściciel działki nr 166 Z. B. zakwestionował przebieg granic wynikający z dokumentów prawnych (stan prawny ujawniony jest w KW 13861 i KW 34933). Nie zaakceptował także granicy wskazanej po istniejącym płocie przez Z. N., właściciela działki nr 168, odmówił podpisania protokołu granicznego oraz nie wskazał innego przebiegu granicy. Fakt nieprzyjęcia przez odwołujących się przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji geodezyjnej i wskazanej przez sąsiada Z. N. po istniejącym ogrodzeniu, a także brak wskazania przez nich innego przebiegu granicy, świadczy o zaistniałym sporze granicznym. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zastosował przepisy § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi, że powstałe spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. W omawianym przypadku przebieg granic działek nr 166 i 168 przyjęto na podstawie dotychczasowych danych wykazanych w operacie ewidencji gruntów, które są zgodne z danymi zachowanymi w księgach wieczystych KW 13861 i KW 34933. Stosowanie tych przepisów w postępowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zamyka stronie możliwości dochodzenia swoich praw do ustalenia granic nieruchomości. Może ono być prowadzone w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w rozdziale 6 (rozgraniczenie nieruchomości) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub w postępowaniu przed sądem powszechnym. W świetle powyższego żądanie wykazania przebiegu granic zgodnie z wyrysem geodezyjnym, który znajduje się w KW 13861, zostało uwzględnione. Załączona do odwołania kopia mapy jest kopią mapy zagospodarowania terenu, która nie spełnia wymogów i funkcji mapy ewidencyjnej, wobec czego nie może stanowić dokumentu określającego granice nieruchomości. Na decyzję drugoinstancyjną Z. i M. małż. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że od chwili zakupu przez nich przedmiotowej działki żadne zmiany granicy między działką nr 166 a działką nr 168 nie miały miejsca; granica przebiega zgodnie z dokonanym w chwili zakupu przez skarżących przedmiotowej działki wyrysem geodezyjnym i w projekcie operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu 39 - [...] w [...] granica powinna przebiegać w sposób odpowiadający załączonemu wyrysowi geodezyjnemu. W przekonaniu skarżących w przedmiotowej sprawie o sporze granicznym nie ma mowy, ponieważ skarżący uznają rzeczywisty przebieg granic, który został określony zgodnie ze stanem faktycznym, istniejącym w dniu zakupu działki przez skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 września 2005r., sygn. akt III SA/Lu 280/04, skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie, którego wynik w postaci decyzji został zakwestionowany przez skarżących, dotyczy ewidencji gruntów i budynków. Materię ewidencji gruntów i budynków uregulowano w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz w wykonaniu art. 26 ust. 2 tej ustawy - w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 20 wymienionej powyżej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące między innymi gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, a stosownie do § 60 ust. 1 pkt 2 i § 61 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest między innymi numeryczny opis granic działki ewidencyjnej dokonywany za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Zatem dane ewidencyjne dotyczące danej działki obejmują informacje odnoszące się do każdej granicy tej działki. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie była kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu 39 - [...], arkusz 6, 7 i 8. Zgodnie z § 55 rozporządzenia kompleksowa modernizacja ewidencji jest zespołem działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych i jest wykonywana kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2 rozporządzenia (dotyczącego zakładania ewidencji), z zastrzeżeniem § 82 (§ 56 pkt 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionowali przebieg granicy pomiędzy działką 166 i działką 168 uwzględniony w zatwierdzonym projekcie operatu opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu 39 - Węglin Północ w Lublinie. W ocenie Sądu czynności kompleksowej modernizacji powyższego operatu, zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, w tym czynności związane z ustaleniem przebiegu spornej granicy, przeprowadzone zostały w zgodzie z przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy, organ ustalając przebieg spornej granicy pomiędzy działkami nr 166 i nr 168 zastosował przepisy § 36 oraz § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. ustalił przebieg owej granicy na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, oraz w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Z uwagi na kwestionowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 166 i nr 168 przez skarżących Z. i M. małż. B. oraz na niezłożenie przez nich zgodnych oświadczeń woli potwierdzających ustalenie przebiegu granicy, przebieg owej granicy oznaczono w protokole ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków jako granica sporna. Mimo zaistnienia sporu granicznego organ zobowiązany był zastosować § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, a w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Stwierdzić należy, że uzupełniony w toku rozprawy sądowej w trybie art. 106 § 3 ppsa materiał dowodowy (k.30-41) wykazał, że zgodnie z § 40 rozporządzenia przedmiotowy projekt operatu opisowo-kartograficznego wyłożono do wglądu zainteresowanych osób, o wyłożeniu zawiadomiono skarżących oraz sporządzono protokół wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących przebiegu granicy wynikającego z projektu operatu, podkreślić trzeba, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych (w rozumieniu ustawy) danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Mając zatem na względzie charakter porządkowy ewidencji, otwartą dla zainteresowanych drogę sądową (przed sądem powszechnym) dla ustalenia rzeczywistego przebiegu granic jako pochodnej ich prawa własności rozciągającego się na określonej nieruchomości oraz zgodność trybu postępowania z normami zawartymi w cytowanych przepisach wykonawczych z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo iż nie odzwierciedla na tym etapie należycie interesu strony skarżącej. Interesy te muszą być jednak realizowane i chronione w drodze innego, właściwego postępowania rozgraniczeniowego, związanego z wyłącznymi kompetencjami sądu w razie niejasności stanu faktycznego i braku ewidentnych dowodów. Ewentualne ustalenie odmiennego niż wynikający z operatu stanu będzie stanowić podstawę zmiany danych wpisanych do operatu. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, Sąd skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących M. i Z. B. – radca pr. I.J., kwestionując go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów §§ 37 i 39 cytowanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jak i przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego polegającą na przyjęciu, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji i na podstawie dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 tego rozporządzenia oraz na podstawie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Zarzucając to wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zgodnie bowiem z § 37 tego rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie zgodnie z prawem przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentów wymienionych w § 36 oraz na podstawie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Również § 39 rozporządzenia uniemożliwia ustalenie przebiegu spornych granic działek na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie. Granice działek są umieszczane w ewidencji, a co jest z tym związane, muszą być to informacje pewne, niesporne i ustalone zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznaje, że zgodnie z § 39 rozporządzenia jest możliwe umieszczenie w ewidencji przebiegu spornych granic działek. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie jest więc możliwe przyjęcie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu spornych działek jako informacji pewnej, niespornej i ustalonej zgodnie z prawem. Zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami przed wpisem w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek powinno nastąpić ustalenie zgodnie z prawem ich bezspornego przebiegu. Podobnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 1998 r. II SA 914/98, iż rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. W związku z powyższym orzeczeniem wpisanie spornego przebiegu działki niezgodnego z wcześniejszym stanem prawnym ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. W ewidencji gruntów i budynków granica działki powinna być wpisana zgodnie z wyrysem geodezyjnym dokonanym w chwili zakupu przedmiotowej działki przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zostały one określone w art. 174 ppsa, a opierają się na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Żaden z przypadków nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa w sprawie jednakże nie zachodzi. Sąd I instancji nie naruszył przy tym przepisów prawa wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej. Jej kwintesencję stanowi w gruncie rzeczy, twierdzenie skarżącego wywiedzione z tychże przepisów, iż "przed wpisem w ewidencji gruntu i budynków przebiegu granic działek powinno nastąpić ustalenie zgodnie z prawem ich bezspornego przebiegu". Nie kwestionuje się natomiast w skardze kasacyjnej, że postępowanie w przedmiocie określonym decyzjami administracyjnymi, badanymi przez Sąd I instancji, jest postępowaniem odrębnym od rozgraniczenia nieruchomości. Czy istotnie z przepisów tych da się wyprowadzić takie twierdzenie. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi jedynie, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie z § 36 wspomnianego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 37 tego rozporządzenia zaś stanowi, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków /k. 17/, w którym stwierdzono, że "wobec rozbieżności przebiegu granicy w materiałach geodezyjnych oraz sprzecznych oświadczeń stron wykazano granicę na podstawie mapy ewidencyjnej 1:5000 zgodnej z mapami zachowanymi w Kw 34939 i Kw 13861". Jeśli się w tym miejscu uwzględni treść przepisu § 39 rozporządzenia, tego, którego naruszenie zarzucają skarżący, jego odniesienie do sprawy okaże się, jak najbardziej, wskazane. Mówi on bowiem, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Organ I instancji wskazał, iż kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu 39 Węglin Północ, arkusz 6, 7 i 8 została spowodowana potrzebą ujednolicenia danych ewidencyjnych oraz dostosowania ich do obowiązujących przepisów. I dalej, że granica działki nr 166 i działki nr 168 została oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako granica sporna. Nawiązując do tej okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż stosowanie tych przepisów w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zamyka możliwości dochowania swych praw do ustalenia granic nieruchomości. Może ono być prowadzone w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami zawartymi w rozdziale 6 /rozgraniczenie nieruchomości/ Prawa geodezyjnego i kartograficznego, względnie przed sądem powszechnym. Z jednej strony więc wskazuje się istnienie sporu co do danych dotyczących przebiegu granicy, z drugiej jednakże odnotowując to w ewidencji odsyła słusznie do określonego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym postępowania odrębnego w tym zakresie, czyli do postępowania rozgraniczeniowego. Wynikająca z wywodów skarżących ewentualna obawa, że stan odnotowany w ewidencji zostanie prawnie usankcjonowany jest niezasadna. Przepisy § 39 i 36 pkt 1 rozporządzenia nie pozostawiają co do tego wątpliwości. Należy uwzględnić, że przebieg spornych granic działek ewidencyjnych jest możliwy do wykazania w sposób podany w § 39, ale nie powinno też budzić wątpliwości, że skoro przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, to wynik tego postępowania /administracyjnego lub sądowego/ powinien spowodować stosowną korektę w założonej, czy modernizowanej ewidencji. Orzeczenie Sądu I instancji nie stoi zatem na przeszkodzie wszczęciu przez skarżących, przed właściwym organem administracyjnym postępowania rozgraniczeniowego, a następnie, po jego zakończeniu, jeśli wynik tego postępowania różniłby się od uwidocznionego w ewidencji, wniesienia do niej stosownych zmian. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.