IV SA/Wa 896/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary biegnącej za odprowadzanie ścieków z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz Gminy K. od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. ustalił Gminie K. wymiar kary biegnącej od dnia 17 stycznia 2003r., za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r przez Starostę Powiatowego w P. Pismem z dnia 16 maja 2003r., Wójt Gminy K. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o którym mowa w art. 302 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U Nr 62 poz. 627 z późn. zm) o zaniechanie naliczania kary biegnącej. Po wpłynięciu niniejszego wniosku organ przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2003r. kontrolę sprawdzającą, która wykazała, że naruszenie warunków odprowadzania ścieków nie ustało. W związku z powyższym organ ten decyzją z dnia [...] maja 2003r znak [...], wymierzył nową wysokość kary biegnącej. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził jednak nieważność powyższej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na nieprawidłowe wskazanie daty początku biegu wymiaru kary. Ponieważ wskazane wady dotyczyły decyzji, a nie całego postępowania organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. ponownie wymierzył nową wysokość kary biegnącej, określając tym razem w sposób prawidłowy datę początku jej biegu tj. od 29 kwietnia do 27 czerwca 2003r. oraz ustosunkowując się do wniosku Wójta Gminy K. w sprawie umorzenia postępowania, z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności tj. 1. wydanie przez Starostwo Powiatowe w dniu [...] lipca 2003r. nowego pozwolenia wodnoprawnego określającego nowe parametry odprowadzanych oczyszczonych ścieków do odbiornika- którym uchylono w całości poprzednie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2001r. 2. wejście w życie z dniem 1 stycznia 2003r. przepisów nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), odmówił Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej za odprowadzanie do wód ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wójta Gminy K. , Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy powyższą decyzję [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lipca 2004r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż decyzja organu I instancji w jego ocenie została wydana prawidłowo. Ponadto podniósł, iż decyzja Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 2001r. udzielająca stronie pozwolenia wodnoprawnego, była dla niej wiążąca do dnia jej uchylenia, decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2003r Nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina K. Żądając jej uchylenia skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące normy prawne, oraz art. 87 Konstytucji, z uwagi na to, iż rozstrzygniecie oparto na akcie- decyzji administracyjnej, nie stanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, posiadał on nowe pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostwo Powiatowe w dniu [...] lipca 2003r. ustalające nowe parametry odprowadzanych oczyszczonych ścieków do odbiornika, którym to uchylono w całości poprzednie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2001r. Ponadto od dnia 1 stycznia 2003r. obowiązywały już przepisy nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), które to w sposób odmienny określały kwestie będące przedmiotem regulacji wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów w niej podniesionych, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż została ona wydana bez rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2005r. na mocy której organ ten powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lipca 2004r. odmawiającej Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej za odprowadzenie do wód ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, oraz wymierzającej za okres od dnia 29 kwietnia 2003r. do dnia 27 czerwca 2003r. karę biegnącą podwyższoną w wysokości 800 zł za dobę. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia, nie uwzględnił bowiem, iż decyzja wydana przez organ I instancji jest wadliwa. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Kwestią istotną w ocenie Sądu do której organ w ogóle się nie ustosunkował, jest niewłaściwe określenie adresata decyzji. Organ I instancji wskazał, w pkt. 1 rozstrzygnięcia, iż " odmawia Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie...". Należy więc wskazać, iż wystąpienie Wójta Gminy K. , na podstawie art. 105 § 1 kpa, do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o umorzenie jako bezprzedmiotowego, toczącego się przed tym organem postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej, nie czyni tegoż organu stroną niniejszego postępowania. Stroną tego postępowania winna być Gmina K. , gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm), posiada ona osobowość prawą, a zatem jako osoba prawna może być adresatem praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji. Wójt zaś jest jedynie jej organem wykonawczym, upoważnionym do reprezentowania jej interesów na zewnątrz. Zatem nie może on być, tak jak to przyjął organ I instancji stroną niniejszego postępowania i adresatem decyzji. Organ II instancji winien był również rozważyć kwestię wadliwego określenia na rzecz jakiego podmiotu została wymierzona kara biegnąca o której mowa w pkt 2 sentencji decyzji I instancji. W punkcie tym wskazano bowiem jedynie, iż "wymierza się karę", nie określono jednak komu- jakiej osobie prawnej, fizycznej, ewentualnie samorządowej jednostce organizacyjnej, gdyż zgodnie z art. 29 kpa, tylko takie jednostki posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego jak i przedstawionego powyżej wywodu, zdaniem Sądu brak jest podstaw, do przyjęcia stanowiska Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż kara ta została wymierzona na rzecz Wójta Gminy K. . Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003r. przepisów nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), które to w sposób odmienny określają kwestie będące przedmiotem regulacji zawartych w pozwoleniu wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2001r., należy wskazać, iż samo wejście w życie przedmiotowego rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do samoistnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie wodnoprawne. Ustalenie w akcie normatywnym nowych warunków odprowadzania ścieków stanowi bowiem jedynie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę aktów indywidualnych (decyzji administracyjnej), określających warunki dla konkretnego podmiotu. Zmiana warunków pozwolenia wodnoprawnego, następuje zatem w drodze nowej decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki prawne z datą jej wydania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.