II OSK 1384/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./, Bożena Walentynowicz, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 509/05 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [.. .] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 509/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii elektroenergetycznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek J. Ł. w sprawie legalności budowy w latach 60-tych ubiegłego stulecia linii elektroenergetycznej 220 kV na trasie K. – P. przebiegającej m.in. przez jej działkę nr ew. 365 w C. koło P. Organ ustalił, że budowa linii została ukończona w roku 1969, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Stwierdził też, że inwestor wybudował przedmiotową linię jedynie na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 3 stycznia 1968 r., zezwalającej na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na wskazanej wyżej trasie oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 25 kwietnia 1969 r., Nr [...] o lokalizacji szczegółowej. Inwestor nie posiadał natomiast decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem budowa tej linii była samowolą budowlaną. W latach 50 i 60-tych ubiegłego wieku przeprowadzano powszechną elektryfikację kraju, która często wykonywana była z pogwałceniem praw właścicieli nieruchomości, przez które przebiegała inwestycja. Postępowanie w sprawie zbadania legalności tej linii należało jednakże umorzyć, gdyż obowiązujące obecnie przepisy Prawa budowlanego nie dają, zdaniem organu, podstaw do podjęcia działań w zakresie zbadania prawidłowości powstania przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. Ł., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego za umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie przemawia także regulacja art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Organ przyjął, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do ustawy poprzednio obowiązującej, tj. do ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w tym do art. 37 i art. 40 tej ustawy. Z powyższych regulacji organ wywiódł, że organy nadzoru budowlanego nie mogą, dla usunięcia skutków samowoli, stosować przepisów ustawy jeszcze wcześniejszej, tj. ustawy z 1961 r. obowiązującej w momencie budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Na powyższą decyzję skargę do sądu złożyła J. Ł., podnosząc, że w sprawie toczyło się odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zakończyło się umorzeniem postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W decyzji z dnia 26 października 2004 r. stwierdził on, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę spornej linii, zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nieistniejącego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który stanowi, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, W ocenie Sądu przepis ten odnosi się nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami powołanej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Dyspozycja tego przepisu obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r., gdyż te właśnie przepisy obowiązywały w okresie ich budowy. Przy takiej konstrukcji przepisu nie były potrzebne przepisy przejściowe, analogiczne do brzmienia art. 103 obecnie obowiązującej ustawy. Legalność zabudowy wzniesionej w 1969 r. należy zatem oceniać według przepisów ustawy z 1961 r. stosując jednocześnie przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wadliwa ocena przez organ treści przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. spowodowała w konsekwencji naruszenie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zamiast bowiem dokonać merytorycznej oceny legalności zabudowy i w zależności od oceny przesłanek ujętych w tym przepisie, wydać stosowną decyzję merytoryczną, organy umorzyły postępowanie. Ponadto organ naruszył art. 107 K.p.a., gdyż w decyzji nie wymieniono stron postępowania, przez co nie można było ustalić, czy pozostali współwłaściciele działki brali udział w postępowaniu. Przeniesienie wykazu stron do "rozdzielnika" decyzji powoduje, iż decyzja ta nie zawiera oznaczenia stron. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły P. Sp. z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, polegającą na błędnym przyjęciu, że na podstawie tego przepisu należy stosować ustawę z 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) do oceny legalności zabudowy wzniesionej w 1969 r. oraz, że legalność zabudowy wzniesionej w 1969 r. należy oceniać według ustawy z 1961 r. stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem, w ocenie skarżącej Spółki, powyższy przepis art. 37 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. do oceny legalności zabudowy wzniesionej w 1969 r. i nie można stosować przesłanek i środków przewidzianych w tymże art. 37 ustawy, albowiem przepis ten powinien być stosowany jedynie w stosunku do oceny legalności zabudowy wzniesionej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, pod warunkiem, że budowa ta była prowadzona w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 K.p.a. i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, mimo, że organ nie naruszył art. 107 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta dodatkowo na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji poprzez "niewłaściwe jego zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu interpretacji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w sposób wykraczający poza granice obowiązującego prawa oraz wskazując bez żadnej uzasadnionej podstawy jako zasadne stosowanie przepisów nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1961r., co sprzeczne jest z zasadą legalizmu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że dla oceny legalności zabudowy wzniesionej w 1969 r. należy odnieść się do przepisów prawa budowlanego z 1961 r., stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, oraz naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy przypomnieć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej polega przede wszystkim na badaniu zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, a także wymaganej prawem procedury. 1. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Podzielić należy wymienione w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Wniosek J. Ł., złożony w dniu 12 kwietnia 2001 r. a więc w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w którym domaga się ona rozbiórki linii elektroenergetycznej zbudowanej w 1969 r. winien zostać merytorycznie rozpatrzony. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, iż z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie konkretnie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wymienionego wyżej przepisu i zasadnie przyjął, że ma on zastosowanie nie tylko do obiektów wybudowanych w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., ale do wszystkich budowli zrealizowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Konstrukcja i treść art. 37 cyt. ustawy z 1974 r. czyni w pełni zasadnym dokonany przez Sąd wywód prawny dotyczący przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Trafnie też Sąd wskazał, że legalność budowy przedmiotowej linii elektrycznej należy oceniać według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Skoro więc istnieje stan faktyczny, który podlega, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, stosownej regulacji, nie sposób przyjąć, iż postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w sytuacji kiedy istniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku o nakazanie rozbiórki, stanowi naruszenie dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. Stwierdzone wyżej uchybienie w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Nie została bowiem merytorycznie rozpoznana sprawa ewentualnej rozbiórki linii elektroenergetycznej. Tym samym nie został osiągnięty cel postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Już tylko z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżone decyzje. 2. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 K.p.a. stwierdza, co następuje: Z zamieszczonej na decyzji organu II instancji adnotacji wynika, że otrzymują ją wszystkie osoby, których nazwiska i adresy wymienione zostały w rozdzielniku, stanowiącym integralną część decyzji. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, iż w decyzji nie zostały wskazane strony postępowania. Ten techniczny zabieg spowodowany większą ilością stron, którym należało doręczyć zaskarżone decyzje nie uchybia wymogom określonym w art. 107 K.p.a. 3. Za niemający związku z niniejszą sprawą należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku ze sposobem sformułowania ww. zarzutu należy zauważyć, że przepis ten nie zawiera żadnych dyrektyw interpretacyjnych. Przepisu tego Sąd nie mógł więc stosować. Natomiast dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów kolejnych ustaw Prawa budowlanego dokonana została, jak to już wyżej stwierdzono, zgodnie z literą prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.