II OSK 133/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant: Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2005r., sygn. akt II SA/Kr 691/03 ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2003r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2003r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2003r., nr [...], 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych)oraz kwotę 44 zł. (słownie: czterdzieści cztery złote, stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. II OSK 133/06 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 691/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...]orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego W. D. z lokalu przy ul. B. w K. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ I instancji wymeldował z pobytu stałego W. D. z lokalu przy ul. B. w K. na podstawie art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W. D. wniósł w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego. Podnosi, iż jego teściowa H. K. najemczyni lokalu przy ul. B. w K. utrudnia mu zamieszkiwanie w tym lokalu i obecnie po opuszczeniu zakładu karnego nie ma gdzie mieszkać. Zwrócił się z tym do swojego kuratora, ale ten nie był w stanie mu nic pomóc. Dlatego też wnosi do Wojewody Małopolskiego o przyznanie mu lokalu socjalnego z zasobów gminy, gdyż obecnie znajduje się w trudnej sytuacji. Prosi także o wyrozumiałość i przychylne załatwienie jego odwołania, zaś organowi I instancji zarzucił, że nie umożliwiono mu zapoznania się z aktami sprawy. Organ II instancji rozpoznając odwołanie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa nie jest zasadny. Odwołujący brał udział w postępowaniu składając w sprawie wyjaśnienia w dniu 17 stycznia 2003 r. czyli miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym jak i zgłoszenia wniosków i żądań. Ponadto z wyjaśnień W. D. wynika, iż nie ma on obecnie żadnego miejsca pobytu stałego. Świadomy jest tego, że H. K. – teściowa - nie wyraża zgody na wspólne zamieszkiwanie w lokalu przy ul. B. w K., do którego tylko ona ma tytuł prawny. Dlatego też stwierdził organ II instancji, odwołujący uszanował jednak jej wolę i po kilku próbach odstąpił od zamiaru zamieszkiwania. W tym stanie, zaistniał obowiązek wymeldowania W. D., co nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w oparciu o pierwszą jego przesłankę. Przepis ten, zobowiązuje organ administracyjny do wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania, jeżeli spełniony zostanie jeden z poniżej wymienionych warunków: 1/ gdy osoba utraciła uprawnienie wymienione do przebywania w lokalu i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego albo jeżeli 2/ osoba opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W przedmiotowej sprawie, stwierdził organ odwoławczy, został spełniony warunek wymieniony w pkt 1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., spowodował to, że organ rozpatrujący sprawę w kwestii meldunkowej nie bada już uprawnień osoby do lokalu, a jedynie ustala przesłankę o opuszczeniu lokalu, a ta w niniejszej sprawie jest bezsporna. Oznacza to, że decyzja orzekająca o wymeldowaniu jest zgodna z przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia. Natomiast organ meldunkowy nie jest kompetentny do rozpatrywania spraw mieszkaniowych i dlatego nie może spełnić prośby W. D. zawartej w odwołaniu o przyznanie lokalu z zasobów Gminy K. Następnie, na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł W. D. Skarżący wnosi o ponowne wnikliwe zbadanie sprawy, w szczególności przyczyny, które spowodowały przeszkody w zamieszkaniu oraz prosi o rozpatrzenie możliwości przyznania lokalu z zasobów Gminy K. W uzasadnieniu skargi przedstawia swoją sytuację oraz okoliczności niemożności zamieszkania po wyjściu z zakładu karnego, w przedmiotowym lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Natomiast z powodu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) do rozpoznania skargi wniesionej przed 1 stycznia 2004 r. właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygniecie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd I instancji orzekł, że art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji jako jedną z przesłanek do wymeldowania wskazuje opuszczenie miejsca pobytu stałego. Opuszczenie miejsca pobytu stałego w świetle tego przepisu oznacza dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Natomiast, gdy strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Dlatego też przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charter trwały i jest dobrowolne. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący został przemeldowany z lokalu przy ul. K. do przedmiotowego lokalu, w czasie gdy przebywał w zakładzie karnym. Po opuszczeniu zakładu karnego nigdy nie zamieszkał przy ul. B. i w istocie nie podjął skutecznych działań, żeby w tym lokalu zamieszkać. Natomiast, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego opuszczenie lokalu w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zachodzi , gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego W. D. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że skarżący W. D. "opuścił" w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu lokal mieszkalny przy ul. B. w K., a tym samym uznał, iż Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. (w treści skargi jest oczywiście omyłka co do roku tej decyzji) , dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z tych względów, skarżący na podstawie art. 185 § 1 ustawy ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący także wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w konsekwencji czego uznał, zdaniem skarżącego niezasadnie, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonej przez skarżącego decyzji w sposób właściwy zastosował wskazany przepis. Natomiast z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym przytoczonego w uzasadnieniu wyroku fragmentu treści decyzji Prezydenta Miasta K., wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie miał możliwości zamieszkania, po powrocie z zakładu karnego, w mieszkaniu przy ul. B. w K., wbrew swej woli i to pomimo zamiaru skoncentrowania tam swojego ośrodka życiowego. Dowodem w tym zakresie jest podejmowanie licznych prób zamieszkania oraz pozostawione w przedmiotowym lokalu rzeczy i meble należące do skarżącego (protokół przesłuchania R. D. oraz skarżącego W. D.). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że rozważania Sądu dotyczące dobrowolności jako koniecznego przymiotu opuszczenia lokalu są uzasadnione okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Skarżący, jak to jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego nie miał bowiem możliwości zamieszkania w lokalu przy ul. B. w K. i to pomimo wielokrotnie podejmowanych prób. Zamieszkanie w przedmiotowym lokalu zostało mu uniemożliwione, ponieważ nie został wpuszczony do lokalu przez teściową H. K., po powrocie z zakładu karnego w październiku 2002 r. Ponadto, okoliczność faktyczna nie wpuszczenia skarżącego do lokalu przy ul. B. w K. , w celu uniemożliwienia mu zamieszkiwania w tym lokalu po powrocie z zakładu karnego jest oczywista i niekwestionowana. Natomiast ocena podejmowanych przez skarżącego działań zmierzająca do umożliwienia mu zamieszkiwanie musi uwzględnić fakt oczywistego wymuszenia na nim odstąpienia od zamieszkania w przedmiotowym lokalu. Dlatego także w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, podkreślił pełnomocnik skarżącego, nie można uznać, że doszło do opuszczenia lokalu mieszkalnego, w sytuacji, jeżeli fakt zmuszenia do opuszczenia lokalu był oczywisty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, jak ma to miejsce w tej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy . Należy jednak zauważyć, że samo odwołanie się do podstawy skargi kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 powołanej ustawy, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka według skarżącego powinna być wykładnia właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Powyższy przepis stanowił – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jakie przesłanki są konieczne do wymeldowania na tej podstawie osoby, która opuściła bez wymeldowania dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Ponadto, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w świetle Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 716) organ rozpatrujący sprawę w kwestii meldunkowej nie bada już uprawnień osoby do lokalu, a jedynie ustala przesłankę opuszczenia lokalu. Natomiast w świetle wykładni celowościowej art. 15 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynikającej także z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego powinno nastąpić dobrowolnie co w tej sprawie nie nastąpiło , a wynika to z niekwestionowanych ustaleń faktycznych. Opuszczanie przedmiotowego lokalu jest to bowiem nie tylko fizyczne nieprzebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dlatego też, opuszczenie lokalu powinno być dobrowolne i także połączone z zabraniem wszystkich rzeczy z zajmowanego lokalu i skoncentrowaniem swojego centrum życiowego poza miejscem pobytu stałego. Z tych względów prawidłowo został podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej w tym zakresie wykładni art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, iż było to dobrowolne opuszczenie przez skarżącego danego lokalu oraz, że nie podjął on w tym zakresie skutecznych działań, żeby zamieszkać w przedmiotowym lokalu przy ul. B. w K. Po pierwsze, nawet z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że skarżący "próbował zamieszkać w mieszkaniu przy ul. B. w K., jednak nie został do niego wpuszczony przez teściową H. K.", co potwierdził także w uzasadnieniu decyzji organ II instancji. Ponadto, w świetle nie budzących wątpliwości okoliczności faktycznych wynikających z protokołu przesłuchania nie tylko skarżącego lecz nawet R. D. córki H. K., będącej wówczas w trakcie rozwodu z W. D., które zostały ujęte w protokole przesłuchania jej jako świadka, wynika że H. K. przeprowadzając się do mieszkania przy ul. B. zabrała również rzeczy W. D., który w tym okresie przebywał w zakładzie karnym (karta Nr 21 akt administracyjnych sprawy – protokół przesłuchana R. D.). Z kolei, nawet H. K. potwierdziła, że skarżący odebrał od niej książeczkę wojskową przebywając w tym lokalu mieszkalnym i są w nim jego rzeczy (protokół przesłuchania świadka – karta Nr 12 akt administracyjnych sprawy). Natomiast, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, opuszczenie miejsca pobytu stałego w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jednoznacznie wiąże się z całkowitym usunięciem z zajmowanego pomieszczenia wszystkich przedmiotów służących do życia codziennego (mebli i innych rzeczy) i skoncentrowaniem centrum życiowego poza miejscem tego pobytu stałego, a więc związane jest z wyprowadzeniem się z lokalu i zabraniem wszystkich rzeczy. Dlatego też opuszczenie miejsca stałego pobytu jako konieczna przesłanka wymeldowania w świetle art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, powinna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu jako miejsca pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Jednak rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu musi nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli, jak i w drodze odpowiedniego zachowania się, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Po drugie , zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że nieprawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegała również na tym, że Sąd I instancji, a uprzednio organy orzekające uznały, że W. D. nie podjął skutecznych prawnie działań w celu zamieszkania w przedmiotowym lokalu przy ul. B. Słusznie stwierdzono w skardze kasacyjnej, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia powyższego przepisu pozwala stwierdzić, że skarżący podjął odpowiednie środki prawne, żeby zamieszkać w tym lokalu mieszkalnym, gdyż należy je dostosować do okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. W tej sprawie W. D., po opuszczeniu zakładu karnego – będąc, co należy podkreślić na zwolnieniu warunkowym – natychmiast podjął wielokrotne próby zamieszkania w tym lokalu mieszkalnym. Ponadto, będąc pod opieką kuratora sądowego niezwłocznie poinformował o powyższych działaniach swojego kuratora w celu uzyskania odpowiedniej pomocy prawnej jak i wystąpił do Prezydenta miasta K. z pismem z dnia 27 października 2002 r., w którym przedstawił powyższe okoliczności faktyczne będąc jeszcze zameldowanym pod tym adresem. Oznacza to, że w tej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni unormowania z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny, który nie budzi wątpliwości. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok reformatoryjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony w tym zakresie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2005 r. czyli nie bierze pod uwagę jego późniejszych zmian. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 242 i 250 w związku z art. 193 powołanej wyżej ustawy.