II SA/Ka 2831/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi D. R., M. W., J. N., U. R., I. B., A. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 1a ust. 1 pkt 3 i art. 7 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176), art. 136, art. 139, art. 140, art. 142, art. 217 § 2, art. 227 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł zwrócić na rzecz J. N., U. R., A. R., D. R., I. B., M. W. nieruchomość położoną w R. [...] zapisaną w operacie ewidencji gruntów jako działki ozn. Nr [...] o pow. 840 m2 i [...]o pow. 172 m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w R. [...] Nr [...]. Zobowiązał wskazane powyżej osoby do zwrotu wypłaconego odszkodowania, które na [...]r. wynosi [...]zł i nakazał kwotę tę wpłacić na konto Urzędu Miasta R. w terminie 14 dni. Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto R., w imieniu którego działał Prezydent Miasta R. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta R. W następstwie tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2002 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody K. z dnia [...]r. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, że uchylenie spowodowane zostało ujawnieniem się przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w R., a objętej wnioskiem o zwrot. Następstwem powyższego wyroku stało się uruchomienie kolejnego postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działka [...] o pow. 803 m2 oraz jako działka [...] o pow. 172 m2, tym razem przez Prezydenta Miasta R. Organ ten postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wskazanych działek. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia wskazał, iż przed sądem rejonowym toczy się postępowanie w sprawie sprostowania zapisów w Księgach Wieczystych. Postanowienie to spotkało się z zażaleniem skarżących, którzy nie zgodzili się z takim rozstrzygnięciem i wnieśli o jak najszybsze zwrócenie im przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie Prezydenta Miasta R. W motywach rozstrzygnięcia organ ten podzielił argumenty organu pierwszej instancji o zasadności zawieszenia postępowania. Należy zauważyć, iż w ramach zawieszonego postępowania Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] zawiesił zawieszone postępowanie w sprawie o zwrot wskazanych nieruchomości. W następstwie wniesionego przez skarżących zażalenia Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł zwrócić na rzecz J. N., U. R., A. R., D. R., I. B., M. W. nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. 803 m2 oraz jako działka nr [...] o pow. 172 m2 położone w R. przy ul. R. Zobowiązał skarżących do zwrotu odszkodowania w formie zwaloryzowanej, obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, w kwocie [...] zł na rzecz gminy R. w dziesięciu ratach rocznych, z których pierwsza rata płatna będzie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Do decyzji dołączony został załącznik, który obrazował sposób wyliczenia powyższego odszkodowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...]r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną pierwotnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 1928 m2, a decyzją Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w R. z dnia [...]r. nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste R. Spółdzielni Mieszkaniowej pod budowę zespołu mieszkalno-usługowego. Na przedmiotowej nieruchomości miały być wybudowane budynki, stacja trafo oraz infrastruktura osiedlowa, a mianowicie część parkingu, droga dojazdowa i zieleń. W ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o zwrot ograniczony został do dwóch działek wskazanych w sentencji decyzji i z uwagi na utratę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do nich zaistniała przesłanka z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu, jako część nieruchomości wywłaszczonej, na której cel nie został zrealizowany. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość odszkodowania wyliczona została na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę i zgodnie z regułami wynikającymi z treści art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwota ta stanowi 50 % kwoty [...]zł aktualnej wartości zwracanej nieruchomości i odszkodowanie to ma być płacone w 10 ratach. Odwołanie od decyzji tej wniósł w imieniu skarżących ich pełnomocnik, który wystąpił o uchylenie pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz gminy R. W odwołaniu tym podniósł, iż wartość zwaloryzowanego odszkodowania za grunt dokonana została w [...] r. Odwołujący się zakwestionowali wyliczenia biegłego S., wskazali, iż wywłaszczana nieruchomość zabudowana była ośmioma budynkami i wyposażona była we wszystkie media, natomiast zwracana działka stanowi obecnie "dziki parking" wyżużlowany z drogą dojazdową z płyt betonowych, z kablami NN i dwoma studzienkami sanitarnymi z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy 80 % oraz drogę dojazdową. Skarżący wskazali, iż rzeczoznawca majątkowy I. K. w operacie z [...]r. stwierdziła procentowy wzrost wartości nieruchomości na poziomie 0 %. Nadto skarżący zakwestionowali sposób wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęty przez biegłego S[...], skutkiem czego, zobowiązani zostali do zwrotu wygórowanej kwoty nie mającej umocowania w wartości zwracanej nieruchomości. Dodatkowo skarżący podnieśli, że zostali zobowiązani do zwrotu odszkodowania za nieistniejący składnik budowlany, wyburzony przez Skarb Państwa. W końcowej części odwołania skarżący wskazali, iż od dnia [...]r. jesteśmy w Unii Europejskiej i dlatego zaskarżona decyzja nie da pogodzić się z prawem poszanowania mienia, a w szczególności z brzmieniem art. 1 prot. Nr 1 "ochrona własności" w świetle Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W piśmie dodatkowym do wniesionego odwołania pełnomocnik skarżących wskazał, że swoistym absurdem jest domaganie się odszkodowania za wyburzony składnik budowlany kwoty wskazanej w osnowie decyzji. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872), art. 136, art. 137, art. 138, art. 139, art. 140, art. 141, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1, w pkt 4, w pkt 5 oraz uchylił powyższą decyzję w pkt 2 i w pkt 3 oraz orzekł, że kwota odszkodowania w przedmiocie rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej – przejętej nieruchomości wynosi łącznie [...]zł ([...]), w tym [...] zł odszkodowanie zwaloryzowane za grunt proporcjonalnie do zwracanej powierzchni; [...]zł zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jednocześnie organ ten wskazał, że kwota, którą zobowiązał skarżących do zwrotu wypłaconego odszkodowania wynosi [...]zł, co stanowi różnicę między kwotą ustalonego odszkodowania a kwotą wpłaconą przez strony z tego tytułu w [...] r. i rozłożył tę kwotę na 10 rocznych rat. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie tej zachodzą materialnoprawne przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ ten wskazał, że do zwrotu przeznaczona jest nieruchomość oznaczona Nr [...] i [...]o łącznej pow. 975 m2, która stanowi część wywłaszczonej – przejętej w [...] r. nieruchomości o powierzchni 1928 m2. Odszkodowanie wypłacone z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa obliczone zostało na łączną kwotę [...]starych złotych i składało się z odszkodowania za grunt [...]starych złotych oraz posadowionych na przedmiotowym gruncie budynków [...] starych złotych. W następstwie wykonanych działań obliczeniowych organ ten ustalił, że zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną część wywłaszczonej nieruchomości w części dotyczącej gruntu wynosi [...] zł. Nadto organ ten odwołując się do treści art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwaloryzowanej kwoty odszkodowania dodano wartość nieruchomości w kwocie [...]zł jako zwiększenie się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Powyższą łączną kwotę [...] zł organ ten pomniejszył o wpłaconą w dniu [...]r. przez spadkobierców J. i M. N. tytułem zwrotu nieruchomości kwotę [...]zł, która po przeliczeniu na dzień [...] r. wyniosła [...]zł. Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący i mocą pisma ich pełnomocnika z dnia [...]r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wystąpili o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczonego w decyzji zwrotu odszkodowania na rzecz gminy w wysokości [...]zł. W motywach skargi podnieśli, że kwestia wysokości odszkodowania jaką są zobowiązani zwrócić gminie R. została już prawomocnie orzeczona przez organy administracji mocą decyzji Wojewody K. z dnia [...] r. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. nie kwestionował wyliczeń wysokości odszkodowania jakie ma być zwrócone gminie. W tej sytuacji uznali, że zaskarżona decyzja sprzeczna jest z zasadą wyrażoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego – trwałości decyzji ostatecznej oraz z maksymą, że "ocena prawna wyrażona w ostatecznej decyzji administracyjnej, wiąże przy niezmienionym stanie prawnym, ten organ administracyjny". Nadto skarżący wskazali na naruszenie zasady bezstronności. Naruszenie tej zasady widzą w tym, że Prezydent Miasta R. "jako sędzia we własnej sprawie" orzekał w pierwszej instancji i w dodatku nie wykazał się bezstronnością, zwłaszcza, gdy idzie o wyliczenie wysokości odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto skarżący zakwestionowali prawidłowości wyliczeń wysokości odszkodowania jakie winni wpłacić na rzecz gminy, a w podsumowaniu konstatują, że to skarżącym należy się dopłata z tytułu obniżenia wartości z powodu bezprawnych działań władzy publicznej na zwracanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawił analogiczną argumentację z tą którą zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ten nie odniósł się do zarzutów zamieszczonych w skardze a dotyczących naruszenia zasady bezstronności przez organ pierwszej instancji, który orzekał we własnej sprawie. Pismem procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących odniósł się do odpowiedzi organu odwoławczego na skargę do Sądu i wskazał, że organ ten nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących braku bezstronności przy podejmowaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, podtrzymał także swoje stanowisko dotyczące braku podstaw do wyliczenia nowej wysokości odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do analizy podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć należy zauważyć, że problematyka dotycząca zwrotu nieruchomości skarżącym nie wzbudza w rozpatrywanej sprawie żadnych kontrowersji, co znajduje wyraz między innymi w treści skargi, w której kwestionuje się jedynie tę część decyzji, która poświecona jest wysokości odszkodowania. Sąd nie będąc związany granicami skargi, poddaje kontroli także i tę część decyzji. W pierwszej kolejności przyjdzie Sądowi zgodzić się z zarzutem sformułowanym w skardze, a dotyczącym wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć z inną argumentacją niż przywołana w skardze. Skarżący zarzucają organowi pierwszej instancji naruszenie zasady bezstronności i orzekanie we własnej sprawie. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy nie odniósł się w swojej odpowiedzi do tego zarzutu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze w tym zakresie występują rozbieżne stanowiska. Według T. Wosia gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś. Glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 Samorząd Terytorialny z 2004 r. Nr 12 s. 70 i nast.). Odmienne stanowisko w tym zakresie prezentuje W. Chruścielewski, który w przypadku zaistnienia sytuacji takiej, że prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, będzie podejmował rozstrzygnięcie w sprawie, w której stroną jest gmina, winien po myśli art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączyć się od załatwiania danej sprawy (W. Chruścielewski. Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ. Samorząd Terytorialny z 2003 r. Nr 4 s. 32 i nast.). Takie stanowisko przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), w której orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta reprezentujące je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W rozpatrywanej sprawie skład orzekający opowiedział się za stanowiskiem wyrażonym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta R. powinien w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 wyżej wymienionego Kodeksu wyłączyć się od załatwiania sprawy w pierwszej instancji z uwagi na to, że gmina R. była właścicielem zwracanej nieruchomości. Tym samym Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja wydana została przez organ podlegający wyłączeniu na mocy postanowień art. 24 tegoż Kodeksu, zatem wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniająca uwzględnienie skargi. Na marginesie należy zauważyć, iż w innym postępowaniu dotyczącym skarżących, a prowadzonym pod sygn. akt II SA/Gl 530/05 Prezydent Miasta R. wyłączył się od jej załatwiania, a Wojewoda Ś. wskazał jako organ pierwszej instancji Prezydenta Miasta Ż. Tym samym Wojewoda Ś. podzielił stanowisko o niezbędności wyłączenia organu gminy w sytuacji, gdy gmina jest stroną tego postępowania. Wniesiona skarga znajduje uzasadnienie także w odniesieniu do istoty podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenia wysokości odszkodowania jakie skarżący zobowiązani są do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Przyjdzie zauważyć, że skarżący mają świadomość obowiązku zwrotu gminie R. odszkodowania za zwracaną nieruchomość, czego dowiedli wpłacając już w [...] r. ustaloną wówczas wysokość tego odszkodowania. Istota obecnego sporu między skarżącymi a organami administracji publicznej sprowadza się do wysokości tego odszkodowania. Stosownie do postanowień art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zwrotowi podlegają również kwoty potrącone z odszkodowania na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego. Odszkodowanie podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Odszkodowanie na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, może być rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty winny być określone w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy w rozstrzygnięciu swoim uchylił tę część decyzji organu pierwszej instancji, która poświecona była ustaleniu wysokości odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Organ ten uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest całkowicie wadliwe w tym zakresie i orzekł co do istoty. Przy ustaleniu wysokości odszkodowania organ ten przyjął, iż odszkodowanie to składa się z dwóch części, a mianowicie z odszkodowania za grunt oraz z kwoty odpowiadającej zwiększeniu się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co łącznie dało kwotę [...]zł. Przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie podejmował w oparciu o sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność ta wyczerpuje obowiązek ustalenia stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przewidziany art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organ administracji obowiązany był do skorzystania z takiej opinii, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa. Z tego też powodu zarzuty skarżących dotyczące oparcia się przez organ odwoławczy na operacie sporządzonym przez biegłego S., nie mogą zostać uwzględnione. W tym miejscu należy odnieść się do następującej kwestii, a mianowicie czy organ administracji publicznej ma prawo w trakcie prowadzonego postępowania dokonywać oceny merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego. Zdaniem Sądu organ administracji ma prawo dokonywać oceny przedłożonego operatu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast organ administracji nie ma prawa kwestionować zawartości merytorycznej operatu. Jeżeli organ ma wątpliwości czy zastrzeżenia co do zawartości merytorycznej wówczas winien wystąpić o sporządzenie drugiego operatu celem zweryfikowania zasadności swoich spostrzeżeń. W rozpatrywanej sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Operat szacunkowy na zlecenie organu pierwszej instancji sporządzony został przez J. S., natomiast skarżący dołączyli do akt operat sporządzony na ich zlecenie przez M. K. Warto zauważyć, że oba operaty szacunkowe podały wartość rynkową szacowanej nieruchomości na bardzo zbliżonym poziomie, gdyż J. S. wycenił nieruchomość na dzień [...]r. kwotę [...] zł, natomiast M. K. na dzień [...]r. na kwotę [...] zł. Przedstawiony powyżej stan normatywny i faktyczny w sprawie pozwala uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z przywołanych przepisów. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że nieruchomość zwracana jest w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a poprzedni właściciel obowiązany jest zwrócić wypłacone zwaloryzowane odszkodowanie. Jak już było to zaznaczone, zwracana nieruchomość w trakcie wywłaszczenia była zabudowana budynkami gospodarczymi, a odszkodowanie było wypłacone oddzielnie za grunt oraz oddzielnie za zabudowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie kwestionują wyceny odszkodowania za zwracany grunt, natomiast istota sporu sprowadza się do oceny działań podjętych przez poprzedniego właściciela na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, otóż znajdujące się na nieruchomości budynki zostały wyburzone. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy wskutek takiego działania wartość przedmiotowej nieruchomości uległa zwiększeniu czy też zmniejszeniu. W operacie sporządzonym przez M. K. podaje się wartość nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz według stanu nieruchomości i poziomu cen na datę wyceny i różnica ta wynosi [...] zł. Natomiast w operacie sporządzonym przez J. S. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wynosi [...]zł. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu oparł się na wyliczeniu sporządzonym przez J. S., a w uzasadnieniu wskazał, że w tym operacie wyszczególniony został stopień wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu działania organu odwoławczego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania należy uznać za nieprawidłowe. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy zwraca wypłacone odszkodowanie. Z treści tego przepisu wynika, że wnioskodawcy zobowiązani są do zwrotu wypłaconego odszkodowania ówczesnym właścicielom nieruchomości. Odszkodowanie to składało się z dwóch części, a mianowicie oddzielnie zostało ustalone za grunt a oddzielnie za zabudowania. Oba przedłożone operaty szacunkowe sprowadzają się do zestawienia wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia według cen z daty jej ustalania oraz wartości nieruchomości zwracanej. Zastosowanie tej metody skutkuje tym, że grunt za który było ustalone odrębne odszkodowanie jest dwukrotnie wliczany do wartości nieruchomości. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił wysokość odszkodowania w ten sposób, że zsumował zwaloryzowaną wysokość wypłaconego odszkodowania za grunt oraz wzrost wartości nieruchomości w wyniku podjętych na niej działań. Takie ustalenie wysokości odszkodowania narusza treść art. 140 ust. 3 w związku z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika, że poprzedni właściciel obowiązany jest zwrócić wypłacone zwaloryzowane odszkodowanie w całości, natomiast w przypadku zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu do tak ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania dodaje się kwotę wzrostu lub też odejmuje się kwotę zmniejszenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ten sposób nie postąpił, ponieważ całkowicie pominął odszkodowanie wypłacone za budynki znajdujące się na zwracanej nieruchomości. Uchybienie to wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionej analizy należy uznać, że prawidłowo ustalone odszkodowanie podlegające zwrotowi winno być ustalone w sposób następujący. W pierwszej kolejności winno być ustalone zwaloryzowane odszkodowanie za zwracany grunt wraz z znajdującymi się na nim w dniu wywłaszczenia zabudowaniami, a w drugiej kolejności należy stosownie od okoliczności sprawy, do tak ustalonej kwoty, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, dodać kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu albo też od tej kwoty taką różnicę odjąć. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracji winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, ponieważ wyznaczają one kierunek działań jakie organy te winny podjąć, jak również wskazują jakie zagadnienia mają być objęte operatem szacunkowym. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i wyrażonego w niej stanowiska przez organ administracji w rozpatrywanej sprawie nie może zostać uwzględniony. Skarżący zarzut swój wywodzą z tego, że Wojewoda K. i Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swoich decyzjach ustalili wysokość zwaloryzowanego odszkodowania jakie mają oni uiścić na rzecz gminy R., dodatkowo wskazują, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. nie wypowiadał się w sprawie wysokości odszkodowania, a zatem uznał, że ustalona została ona w sposób prawidłowy. Przedstawiony sposób argumentacji nie może zostać zaaprobowany, ponieważ zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do decyzji ostatecznych, które są obowiązujące, czyli pozostają w obrocie prawnym, natomiast w niniejszej sprawie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane powyżej decyzje Wojewody K. i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, zatem nie można się na te decyzje powoływać, jak również na rozstrzygnięcia w nich sformułowane. Należy dodatkowo zaznaczyć, iż decyzje te odnosiły się do innej powierzchni zwracanych nieruchomości, tym samym nie można przyjąć, że kwoty odszkodowania w nich określone mogą być wykorzystane w ramach nowego postępowania administracyjnego. Na marginesie powyższych rozważań zdaniem Sądu należy mieć w polu widzenia inną zasadę postępowania administracyjnego a mianowicie zasadę pogłębiania zaufana obywateli do organów państwa. Zdaniem Sądu organy administracji w analogicznym stanie prawnym i faktycznym nie powinny stosować różnych metod ustalania wysokości odszkodowania zwracanej nieruchomości. Z tego też powodu organy administracji w ramach ponownie prowadzonego postępowania winny mieć tę zasadę na uwadze. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości, ponieważ stosownie do postanowień art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, wypełnione zostały także przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowane w art. 137 powyżej wskazanej ustawy. Z tego też powodu zaskarżona decyzja w tej części nie narusza przepisów prawa, jednakże z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, Sąd zobowiązany był uchylić całą zaskarżoną decyzję. Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący stosownie do postanowień art. 210 § 1 powoływanej wyżej ustawy, do zamknięcia rozprawy nie zgłosili wniosku o zwrot kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję. SW