II SA/Po 101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr.sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. R. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w L. na rzecz skarżącego kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Rada Miejska L. uchwałą z dnia 19 lipca 2001 r. Nr XXXV/367/2001 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...],[...] i torów PKP. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na przedmiotowym obszarze obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: ogólny z 1993 r. i szczegółowy z 1984 r. Ustalenia zawarte w tych opracowaniach są w wielu aspektach sprzeczne, mało elastyczne i przez to stwarzają trudności interpretacyjne w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Podjęcie uchwały uzasadniają też nowe warunki społeczno-ekonomiczne jakie powstały w Polsce po 1990 r., a także rozwój przestrzenny miasta. D. R. - właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 15 ha (działki nr [...],[...],[...]) wniósł zarzuty do projektu planu informując, że nie zgadza się na przekształcenie tego terenu pod budownictwo, ponieważ dla rolnika ziemia jest jedynym źródłem utrzymania siebie i rodziny. Nie wyraził też zgody na "wprowadzenie dróg po moim terenie i wjazdu od ul. [...]". W dniu[...]lipca 2003 r. D. R. podpisał notatkę służbową "w sprawie projektu planu miejscowego G. ul. [...],[...], PKP oraz pisma adresowanego do Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zarzutu do w/w planu" zawierającą jego oświadczenie o wycofaniu zarzutu "pod warunkiem: 1/ funkcja 94/s oraz droga KL 95, 96 może powstać z chwilą uruchomienia inwestycji przez miasto; 2/ pozostałe funkcje, tj. drogi i tereny pod budownictwo kubaturowe wyłącznie za mają zgodą, po likwidacji gospodarstwa rolnego". Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta L. zawiadomił D. R. , że "w wyniku przeprowadzonej dodatkowej rozmowy w dniu [...].07.2003 r., na okoliczność której została spisana stosowna notatka służbowa, postanowiłem przyjąć Pana ostateczne uwagi i uwzględnić je w projekcie planu miejscowego". W związku z ponownym wyłożeniem projektu planu skarżący pismem z dnia[...]lipca 2004 r. wniósł zarzut, powtarzając poprzednią argumentację. Rada Miejska uchwałą Nr XXIV/260/2004 z dnia 25 listopada 2004 r. nie uwzględniła tego zarzutu uznając, iż zarzut odnosił się "do rozwiązań przedstawionych w projekcie planu miejscowego wyłożonego pierwszy raz do publicznego wglądu w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2003 r., którego to ustalenia zostały przez skarżącego wcześniej przyjęte. Projekt planu ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach [...].06. - [...].07.2004 r. nie wprowadza nowych zmian w rejonie nieruchomości Pana R.". Ta ostatnia uchwała o odrzuceniu zarzutu jest przedmiotem skargi wniesionej przez D. R. do sądu. W ocenie skarżącego, nie zaaprobował on projektu podczas pierwszego wyłożenia, a nowy plan wprowadził istotną zmianę odnoszącą się do jego nieruchomości, dotyczącą przebiegu drogi. Ma ona rozdzielić jego grunty orne w sposób całkowicie niweczący możliwość prowadzenia na nich upraw i uniemożliwiający inne wykorzystywanie ich gospodarczo. Wprawdzie w dniu [...] lipca 2003 r. wyraził zgodę na utworzenie drogi 95 KL oraz na budowę przepompowni gazu 94 IS, ale z jednoczesnym zastrzeżeniem, że utworzenie na gruncie skarżącego terenów pod budownictwo kubaturowe wymaga jego zgody, a "to jest możliwe dopiero po zlikwidowaniu gospodarstwa rolnego, czego w żadnym razie nie planuję obecnie". Skarżący podniósł między innymi, iż zaskarżona uchwała nie ma wymaganego, odpowiadającego rzeczywistości uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie wskazuje przesłanek, jakim kierowała się Rada przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne. Nie zostały wyjaśnione wątpliwości, wedle jakich przepisów winna być kontynuowana procedura planistyczna rozpoczęta jeszcze w okresie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zarzuty skargi D. R. w toku postępowania dodatkowo uzasadniał i rozszerzał. Wskazał, że uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu jest "uzasadnieniem projektu uchwały sporządzonym przez Prezydenta dla radnych, a nie uzasadnieniem stanowiącym treść samej uchwały rady". Nie jest to tekst, który wyszedł od Rady Miejskiej L.. Ustalenia zawarte w projekcie planu, po jego opublikowaniu i wejściu w życie, umożliwią wydzielenie dróg publicznych bez zgody skarżącego. Rada Miejska L. wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że w procedurze uchwalania planu nie miały miejsca naruszenia prawa, które eliminowałyby skarżącego z udziału w postępowaniu, bądź też by wprowadzały go w błąd przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przesłanek, jakim kieruje się gmina przyjmując kwestionowane przez skarżącego rozwiązania planistyczne. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały "nie mogło być mowy o uwzględnieniu zarzutów skarżącego, gdyż zarzuty te zostały wcześniej uwzględnione, a konsekwencją ich uwzględnienia była nowa wersja planu wyłożona do publicznego wglądu od [...].06.2004 r. do [...].07.2004 r.". Projektowana planem ingerencja we własność skarżącego, przy istnieniu możliwości realizacji jego zamierzeń rozwojowych, na co zezwala art. 37 ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r., jest tak nieznaczna, że nie można mówić o naruszeniu granic własności z przekroczeniem zasad współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że rozpoczęte prace nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego kończy się i uchwala pod rządami nowej ustawy tylko wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie nowej ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. postępowanie planistyczne nie zostało doprowadzone do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jeśli zaś przed tym terminem procedura planistyczna została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia - kontynuację prac nad planem prowadzi się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Ponowione, kolejne wyłożenia, dokonywane zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w związku z wprowadzeniem zmian niezbędnych w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, nie mają więc żadnego znaczenia przy dokonywaniu oceny, według jakich przepisów mają być kontynuowane prace przy sporządzaniu i uchwalaniu planu (patrz wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 360/05 i II OSK 376/05). W niniejszej sprawie zawiadomienie o terminie wyłożenia planu pochodzi z dnia 23 maja 2003 r., a plan był wyłożony od 9 czerwca do 2 lipca 2003 r. Zarzut odrzucony zaskarżoną uchwała nie był pierwszym, jaki wniósł skarżący. Czy i ewentualnie w jaki sposób został załatwiony zarzut zgłoszony przez D. R. w związku z pierwszym wyłożeniem planu i czy w związku z tym ma rację Rada Miasta L. twierdząc w odpowiedzi na skargę, że "nie mogło być mowy o uwzględnieniu zarzutów skarżącego, gdyż zarzuty te zostały wcześniej uwzględnione, a konsekwencją ich uwzględnienia była nowa wersja planu wyłożona do publicznego wglądu od 22.06.2004 r. do 13.07.2004 r." nie można zbadać, gdyż zaskarżona uchwała z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu, na podstawie którego Sąd może skontrolować zaskarżoną uchwałę rady gminy z punktu widzenia jej zgodności z prawem, nie można - jak w niniejszej sprawie - poprzestać na samym opisie czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej i ogólnym stwierdzeniu, że ustalenia projektu planu pierwszy raz wyłożonego zostały przez skarżącego przyjęte, bez powołania się na dokument, z którego to stwierdzenie wynika. Jeśli jest nim notatka służbowa z dnia 28 lipca 2003 r., to nie można nie dostrzec, że skarżący zgodę na wycofanie zarzutu wyraził pod warunkami. O spełnieniu tych warunków w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wspomniano, pomijając już ocenę, czy warunki postawione przez skarżącego w ogóle mogły być w projekcie planu uwzględnione, skoro skarżący zastrzegł, że zmiana funkcji terenu może nastąpić bądź "z chwilą uruchomienia inwestycji przez miasto" bądź "wyłącznie za moją zgodą po likwidacji gospodarstwa rolnego". Poza tym Rada informując w odpowiedzi na skargę, że konsekwencją uwzględnienia pierwszego zarzutu była nowa wersja planu przeoczyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, iż "projekt planu ponownie wyłożony do publicznego wglądu (...) nie wprowadza nowych zmian w rejonie nieruchomości Pana R.". Z tych względów zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutów nie mogła się ostać. Natomiast nie ma racji skarżący wytykając brak podpisu pod uzasadnieniem, które w istocie było projektem uzasadnienia zaproponowanym Radzie Miasta L. do przyjęcia przez organ wykonawczy. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 371/04, ani przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały regulacji w zakresie trybu sporządzania i podpisywania uzasadnień uchwał rad gmin. Nie można też znaleźć podstaw do stosowania art. 107 § 1 i 3 kpa. W tej sytuacji ocenę, czy uzasadnienie uchwały pochodziło od rady, względnie od innego podmiotu oprzeć należało na regułach dotyczących podejmowania uchwał i wchodzenia ich do obrotu prawnego. Faktem prawotwórczym jest podjęcie uchwały poprzez dokonanie odpowiednich czynności. Czynności te, określone jako konwencjonalne, w szczególności głosowanie, tworzą i zamykają proces kreowania uchwał. Do tego procesu nie należą natomiast formy uchwalania uchwały, w szczególności ich ogłaszania. Obojętnym jest, w jaki sposób utrwalono uzasadnienie uchwały, skoro brak było wymogu jego publikacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MK