I SA/Wa 1226/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Cezary Pryca asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W.P. o kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] odmawiającą W.P., G.N., D.N., A.N. i U.Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] (obecnie położonego przy ul. [...] oraz ul. [...]), stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] pochodzącego z nieruchomości oznaczonej Nr hip. [...]. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość, na podstawie art. 1 powołanego dekretu, przeszła na własność gminy W., a od roku 1950 z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Dzielnicy – Gminy W. – [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] i z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] oraz Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. – [...]. Natomiast na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Miasta W.. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu poprzedni właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawnej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. , tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Zatem termin do złożenia skutecznego wniosku, upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Z akt własnościowych dotyczących ww. nieruchomości wynika, że poprzedni właściciel nie złożył stosownego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Z dniem 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 3, poz. 127 ze zm.), która uregulowała prawa do pewnej kategorii gruntów [...] przejętych przez Państwo ww. dekretem z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z art. 82 ust. 2 powołanej ustawy "poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste". W dniu 3 lutego 1988 r. K.P. złożył wniosek o zwrot gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...]. Do wniosku załączył umowę sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1945 r., Repertorium [...]. Na mocy tej umowy T.O. sprzedał na własność K.P. niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2 pochodzącą z nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Następnie w dniu 3 maja 1988 r. K.P. złożył wniosek o odszkodowanie lub zwrot ww. nieruchomości. Jak stanowi art. 214 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., "poprzednim właścicielom, których prawo do odszkodowania za zajęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość". Ponadto jak wynika z ust. 2 tego art. "zwrot nieruchomości, o której mowa w ustępie pierwszym przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność spółdzielni mieszkaniowych". Pismem z dnia 9 stycznia 2003 r. W.P. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości położonej ul. [...], oznaczonej hip. nr [...]. Do wniosku załączył: 1) postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1991 r. Wydział II Cywilny, sygn. akt II [...] stwierdzające, że spadek po zmarłym K.P. na mocy testamentu notarialnego nabyli: dzieci E.R. w 39/100 części, W.P. 25/100 części oraz wnuki D.N. w 10/100 części, A.N. w 8/100 części i D.M. w 8/100 części oraz 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 1995 r. Wydział II Cywilny, sygn. akt. II [...] stwierdzające, że spadek po zmarłej E.R. na mocy ustawy nabyły dzieci: C.R., K. M. i U.Z. po 1/3 spadku każe z nich. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent W. ustalił, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] położonego przy ul. [...] został złożony przez poprzedniego właściciela K.P. w terminie określonym w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Natomiast przedmiotowy grunt nie był zabudowany w dniu 21 listopada 1945 r., tj . w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponadto w postępowaniu zostało wykazane, że część przedmiotowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oddana została w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Uznając, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. (obecnie przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]) nie spełnia warunków określonych w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] odmówił następcom prawnym K.P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...] pochodzącego z nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że w kwietniu 1945 r. działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany. Nawet jeżeli we wskazanym w odwołaniu czasie K.P. złożył wniosek o pozwolenie na budowę, stało się to po wejściu w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Już kilkanaście lat wcześniej, w trakcie postępowania dotyczącego odszkodowania ustalono, że budowa domów na działkach przy ul. [...] i [...], powstałych z działki nr [...], prowadzona była na podstawie lokalizacji nr [...] z dnia [...] lipca 1954 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniowo – Budowlaną [...] w W.. Spółdzielni tej w dniu [...] kwietnia 1955 r. przekazano teren w celu wzniesienia budynków, zgodnie z projektem zatwierdzonym w dniu [...] kwietnia 1955 r. i pozwoleniem na budowę wydanym w tym samym roku. Skoro zaś przedmiotowy grunt w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowił działkę niezabudowaną, niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku strony dotyczącego oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.P. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Podniósł, że byli właściciele gruntów [...], którym odebrano własność na mocy nadal obwiązującego dekretu z 1945 r., nie doczekali się ustawy reprywatyzacyjnej regulującej sprawy majątkowe pokrzywdzonych obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podstępowanie odwoławcze dotyczyło decyzji odmawiającej następcom prawnym byłego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] (obecnie położonego przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]), stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] pochodzącego z nieruchomości oznaczonej Nr hip. [...]. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób będących stronami tego postępowania. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych, po śmierci byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości K.P. prawa do roszczeń związanych z tą nieruchomością nabyli: E.R., W.P., D.N., A.N., D.M., a po śmierci E.R.: C.R., K.M. i U.Z.. Ponadto jak ustalił Prezydent W. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dawna nieruchomości gruntowa płożona w W. przy ul. [...] stanowi obecnie część trzech działek przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] zabudowanej domem mieszkalnym ustanowiono na rzecz K.Z., natomiast działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] zabudowanej domem mieszkalnym ustanowiono na rzecz M.D., J.D. i S.D.. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, aby wszystkie ustalone przez organ pierwszej instancji strony brały udział w toczącym się postępowaniu. W aktach brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Wprawdzie pismem z 31 października 2003 r. Prezydent W. zawiadomił o toczącym się postępowaniu K.Z., M.D., J.D. i S.D. oraz możliwości składania pisemnych wyjaśnień, wniosków i dowodów, jednakże takiego zawiadomienia nie wystosował do spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Ponadto brak jest dowodu doręczenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. G.N. i D.N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji całkowicie pominęło udział w postępowaniu K.Z., M.D., J.D. i S.D. - osób obecnie legitymują się prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawniej wchodzącej w skład gruntu przy ul. [...] w W., choć w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości winny brać udział wszystkie osoby posiadające do niej tytuł prawny. W zaskarżonej decyzję organ odwoławczy nie wymienił K.Z., M.D., J.D. i S.D. jako strony postępowania. Ponadto przedmiotowa decyzja nie została tym osobom doręczona. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a – skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszających przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie decyzji wydanych przez orany obu instancji. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.