II SA/Bd 209/05

II SA/Bd 209/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA: Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Barbary Zofii G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. II SA/Bd 209/05 UZASADNIENIE Skarżące Ewa S. i Barbara G. wniosły skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] 2000 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2000 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją, powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.), odmówiono skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] nr [...], stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności ustalono, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na urządzenie Parku Centralnego i taki też park na niej urządzono. Park ten stanowi bowiem, jak wskazano, zadbany, pielęgnowany obszar z urządzoną zielenią i ścieżkami rowerowymi oraz dla pieszych, zaś na części działki urządzone zostały korty tenisowe Towarzystwa T. Ustalając cel wywłaszczenia odwołano się do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1966 r. nr [...], zgodnie z którą działka, której dotyczy sprawa została przeznaczona pod budowę Parku Centralnego. Wskazywano też, że od 1964 r. w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczana na zieleń, park, tereny rekreacji i sportu. W odwołaniu oraz w skardze skarżące podnosiły argumenty mające świadczyć o sprzeczności z prawem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1971 r., którą wywłaszczono nieruchomość, będącą przedmiotem niniejszej sprawy. W skardze zarzuciły ponadto, że Wojewoda nie ustosunkował się do pisma Wydziału Rozwoju Przestrzennego Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta B. z dnia [....] 1999 r., w którym stwierdzono, że nieruchomość ta nie jest objęta ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano przy tym, że skarżące podnoszą zarzuty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, o zwrot której się ubiegają. Odpowiadając na zarzut związany z pismem z dnia [...] 1999 r. stwierdzono, że cel wywłaszczenia został spełniony, co powoduje, że nie można uznać, aby nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 września 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do zapadłej w tej sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. (w związku z pytaniem prawnym NSA w Gdańsku z 20 listopada 2002 r.), Prezydent B. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z wniosku skarżących na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Dodatkowo sąd orzekający zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego odnoszącego się do okresu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Postanowieniem Wojewody [...] z [...] 2003 r. nr [...] ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy zostało przekazane Prezydentowi Miasta T., który decyzją z [...] 2004 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie z [...] 1971 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i odszkodowaniu wydano zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] 1966 r., według której na terenie tym miał powstać park centralny. Wskazano też na obowiązujący w tym czasie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] 1964 r., zgodnie z którym przeznaczenie terenu spornej działki zostało określone jako "zieleń wysoka - luźna, umożliwiająca przewietrzenie, park centralny". Natomiast w celu wyjaśnienia terminu realizacji inwestycji dopuszczony został dowód z zeznań trzech świadków, utrwalonych w protokołach z [...] 2004 r., gdzie jednoznacznie potwierdzono, iż realizacja inwestycji polegająca na urządzeniu parku realizowana była na początku lat 70 - tych w oparciu o opracowaną dokumentację techniczną. Prace wykonywane były w czynie społecznym a ich zakończenie nastąpiło w okresie około trzech lat od momentu wejścia na teren. W odwołaniu od powyższej decyzji Ewa S. i Barbara G. zarzuciły naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., bowiem ich zdaniem nie podjęto wszystkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego a niezależnie ich zdaniem cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z [...] 2005 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego inwestycji oraz brak jest dokumentacji jej odbioru to jednak nie można przyjąć, by w ten sposób nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że cel wywłaszczeniowy nie został osiągnięty. Podjęto bowiem czynności mające na celu pozyskanie stosownej dokumentacji, a wobec jej braku zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 K.p.a. dopuszczono dowód z zeznań świadków. Od powyższej decyzji Ewa S. i Barbara G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając, iż wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...] w B. nastąpiło bez podstawy prawnej tj. z powołaniem się na projekt a nie uchwalony (obowiązujący) plan zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że w ciągu 7 lat od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna, Urząd Miasta B. nie opracował żadnej dokumentacji planistycznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy itp. Nie miało też miejsca wydawanie pozwoleń na budowę, wymaganych opinii czy też dokonania odbioru budowy. Podniesiona została również niewiarygodność zeznań świadków na okoliczność podjęcia prac w okresie 7 lat od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej - zeznania te nie są wg skarżących poparte żadnymi dowodami. Nie ma żadnych dowodów na podjęcie w tym okresie jakichkolwiek prac inwestycyjnych i w związku z tym nie osiągnięto celu wywłaszczenia we wskazanym okresie (7 lat), powołując się jednocześnie na aktualność w tej sprawie wyroku NSA z 21.10.1991 r. IV SA 914/91. Ostatecznie skarżące stwierdzają, że teren na nieruchomości przy ul. [...] w okresie 1971 - 1978 r. był nieużytkiem, natomiast wszelkie prace inwestycyjno - budowlane podjęte zostały w ostatnim okresie tj. gdy nastąpiło "zagrożenie jej zwrotu prawowitym właścicielom". Odpowiadając na skargę organ odwoławczy stwierdzając, że w zasobach archiwalnych nie ma materiałów na podstawie których wywłaszczono nieruchomość, wskazał na obowiązujący w tym czasie w stosunku do tej nieruchomości ogólny plan zagospodarowania miasta B. zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1964 r. (teren ten określono jako obszar zieleni wysokiej, luźnej, umożliwiającej przewietrzenie) oraz na ogólny plan zagospodarowania przestrzennego m. B. zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1976 r. (zieleń publiczna, park nad rzeka Brdą). Zdaniem organu pomimo braku pełnej dokumentacji budowlanej, (nie odnaleziono planu realizacyjnego inwestycji) zeznania świadków - pracowników Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni w B. potwierdzają fakt przystąpienia do realizacji inwestycji na początku lat 70 - tych, które trwały ok. 3 lata; potwierdzają to także oględziny dokonane na miejscu z udziałem wszystkich stron w dniu [...] 1999 oraz [...] 2004 r. Wskazuje się, iż inwestycja w przedmiotowej sprawie była realizowana etapami bez zmiany pierwotnego celu wywłaszczenia jakim było urządzenie parku miejskiego. Zdaniem organu zarzut skarżących o braku przedmiotowej dokumentacji budowlanej nie stanowi, iż nie został osiągnięty cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 136 ust 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 161, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ocenia się według reguł zawartych w art. 137 ustawy. Punkt 1 cyt. przepisu przewiduje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Uwzględniając wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 4 września 2003r sygn. akt II SA/Gd 1552/00 organy zostały zobligowane do ustalenia stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w okresie siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w tym czy we wskazanym okresie rozpoczęto prace związane z realizacją celu określonego decyzji o wywłaszczeniu. Oceniając dokonaną przez organ analizę zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnione jest twierdzenie, że nieruchomość mieściła się w granicach lokalizacji budowy parku centralnego zgodnie z decyzją nr [...] z [...] 1966r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Celem wywłaszczenia było urządzenie parku, co wynika też z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Próby odnalezienia decyzji nr 162/66 z 12.07.1966r. nie powiodły się pomimo podjęcia starań zmierzających do odnalezienia dokumentu. Nie można jednak uznać, że takiego dokumentu nie było gdy wywłaszczano nieruchomość. Dowody pośrednie w postaci dokumentów urzędowych jak orzeczenie z [...] 1971r., 2 pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] 1969r. a także treść wniosku o wywłaszczenie z [...] 1970r. [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z informacją o konieczności nabycia nieruchomości, która jest ujęta w planie inwestycyjnym budowy parku zgodnie z zatwierdzonym planem inwestycyjnym świadczą o istnieniu tej decyzji, która określała cel wywłaszczenia. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Kwestionowanie natomiast na tym etapie zgodności z prawem decyzji będącej podstawą wywłaszczenia nie może odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do zarzutów, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, gdyż brakuje dokumentów świadczących o podjęciu prac związanych z organizacją parku, należy wskazać, że przepis art. 137 ust 1 pkt wymaga ustalenia czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu a więc czy podjęto faktyczne czynności związane z organizacją parku a nie czy prace te były odpowiednio udokumentowane, zatwierdzone czy odebrane przez właściwe organy. Dokumenty nie są jedynym źródłem dowodu i ich brak nie wyklucza możliwości ustalenia innymi środkami dowodowymi, że faktycznie wykonano prace określone jako realizacja celu wywłaszczenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustalił, że na początku lat 70 -tych w oparciu o opracowaną dokumentację techniczną prowadzono inwestycję polegającą na urządzeniu parku. Na to wskazywali przesłuchani w charakterze świadków pracownicy Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni w B. Prace trwały przez ok. 3 lata. Do chwili obecnej obszar ten spełnia swą funkcję. Sąd nie dopatrzył się w ocenie zeznań świadków przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza mając na uwadze specyficzny cel wywłaszczenia. Organizacja i urządzenie parku dotyczy głównie czynności porządkowych, organizacji miejsc spacerowych i utrzymania zieleni. Nie można stwierdzić, że obszar ten nie spełniał założonej funkcji. To implikuje uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budowa w latach późniejszych kortów tenisowych i toru łuczniczego nie była ujęta w pierwotnym założeniu, a obecnie nie zmieniła przeznaczenia nieruchomość. Te okoliczności przemawiają za uznaniem, że cel wywłaszczenia został osiągnięty i tym samym żądanie zwrotu nieruchomości co do zasady jest nieuprawnione. Zasadnicze jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że skarżąca nie jest bezpośrednią sukcesorką właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Spadkobiercami po Leonie Maksymilianie F. była jego żona Malwina i syn Leon Jan F., po Malwinie F. spadek objął syn Leon F., natomiast po nim Maria W. Dopiero kolejnymi spadkobiercami są skarżące. Oznacza to, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za takim rozumieniem przepisu art. 136 ust 1 i 3 przemawia literalna jego wykładnia. Wprawdzie żądanie zwrotu nieruchomości ma charakter cywilno - prawny, to w konkretnym przypadku, realizacja tego żądania następuje w drodze postępowania administracyjnego a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa lecz decyzja administracyjna, z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Ta okoliczność przemawia za koniecznością wąskiego rozumienia cytowanego przepisu. Ponadto należy wskazać, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest szczególnym prawem podmiotowym, ściśle powiązanym z prawami uprzedniego właściciela. Istota tego prawa polega na tym, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem zwrotu wypłaconego odszkodowania. Uprawniony występuje więc nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako sui generis wierzyciela, lecz również jako dłużnika zobowiązanego do rozliczenia się z pobranego odszkodowania ( dotyczy to też zwrotu nieruchomości zamiennej, gdy zamiast odszkodowania w grę wchodziło takie rozliczenie). Celowe jest zatem, by osoba która ma takie uprawnienia a jednocześnie jest zobowiązana, była bezpośrednim sukcesorem praw i obowiązków właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Wszystkie wymienione okoliczności przemawiają za uznaniem, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a wydana przez organ decyzja odpowiada prawu. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 u.p.s.a. orzekł jak w sentencji.