II OSK 1441/05

Sygn.akt II OSK 1441 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr), , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 309/05 w sprawie ze skargi A. Spółki Jawnej w P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2005 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r. wymierzające "C." Spółce jawnej S. karę pieniężną w wysokości 150.000 zł za nielegalne użytkowanie wyremontowanej i przebudowanej części parteru i piwnic budynku hali targowej – bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczy obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę jednakże pow. ustawa nie definiuje pojęcia "wzniesienie obiektu budowlanego". Użycie w pow. przepisie tego określenia powoduje, że w ocenie strony (inwestora) przez wzniesienie obiektu należy rozumieć budowę obiektu od podstaw, w ocenie zaś organu orzekającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy każdego rodzaju robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu I instancji użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie" obiektu budowlanego odnosi się do przypadków każdego powiększenia substancji obiektu, a zatem do przypadków "budowy" zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 tego prawa, tj. do wykonania obiektu w określonym miejscu, a także do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie odnosi się natomiast do robót budowlanych które wg definicji zawartej w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego poza budową polegają na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie Sądu pominięcie w art. 3 ust. 6 słowa "przebudowa" wyklucza możliwość traktowania jako budowy – wykonanego remontu lub przebudowy. Ponieważ w sprawie niniejszej inwestor uzyskał pozwolenie na roboty budowlane polegające na wykonaniu remontu i przebudowy pomieszczeń parteru i piwnic budynku Hali Targowej dla potrzeb sklepu ogólnospożywczego, to organ nie miał podstaw do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 pkt 7 w związku z art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo nawet nałożonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sam fakt zaliczenia obiektu, w którym roboty te wykonywano do kategorii obiektów wskazanych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego nie przesądza obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, skoro decyzja ta dotyczyła robót budowlanych, niemających charakteru budowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego, który zarzuca, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54, 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego celem ustawodawcy wprowadzającego w art. 54 i 55 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie było zapewnienie należytej kontroli i nadzoru nad dopuszczeniem do użytkowania obiektów, których nie tylko budowa, lecz także istotna przeróbka (remont, przebudowa) tego wymaga. W każdej sytuacji więc, w której wydano pozwolenie na budowę istnieje prawny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a tym samym w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania takiego pozwolenia właściwy organ obowiązany jest naliczyć karę o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący zarzuca nadto, że Sąd I instancji postawił w uprzywilejowanej sytuacji stronę postępowania (inwestora) nie bacząc na obowiązki organu, choćby w stosunku do finansów Państwa. Zdaniem skarżącego gdyby wszystkie nieprecyzyjne, niejasne i nasuwające wątpliwości przepisy o charakterze finansowym miały być wyłącznie interpretowane na korzyść obywatela, pozostawałoby to w jaskrawej sprzeczności chociażby z zasadą dbałości organów o finansowe publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący podnosząc w tej skardze zarzut, iż wykładnia przepisów art. 54, 55 i 57 ust. 7 pow. ustawy Prawo budowlane dokonana przez Sąd I instancji jest niezgodna z intencjami ustawodawcy, nie wskazał, na czym opiera swoje przekonanie, że wolą ustawodawcy było, aby w każdej sytuacji prawnej, w której wydano pozwolenie na budowę istniał prawny obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Wprowadzone w latach 2004 i 2005 zmiany treści przepisu art. 55 świadczą o tendencjach ustawodawcy wręcz przeciwnych, niż to przedstawia skarżący. Przepis art. 55 pow. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane m.in. wtedy, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 1) lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 2). Zmiana tego przepisu wprowadzona została ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zmiana wprowadzona pow. ustawą, nadająca nową treść art. 55 polega na tym, że w nowym brzmieniu tego przepisu pominięto dotychczasową treść ust. 1 pkt 1 i pkt 2, wykluczając tym samym możliwość uznaniowego dokonywania przez organ administracji ustalania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W nowym brzmieniu, nadanym pow. ustawą (a także w brzmieniu nadanym kolejną ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 28 lipca 2005 r., Dz. U. Nr 163, poz. 1364) obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a tym samym i stosowanie przewidzianej w art. 57 ust. 7 sankcji w postaci kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania tej decyzji ograniczony zostało do obiektów, wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych. Sąd I instancji trafnie wskazał, że pojęcie "wzniesienia obiektu" nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, skoro w wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu (poprzez odbudowę, nadbudowę lub rozbudowę). Nie można przy tym twierdzić, że skoro przepis art. 55 stanowi o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis ten, nie wymieniając robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę w istniejącym już obiekcie, a więc wzniesionym w poprzednich latach – dotyczy także i takich robót. Taka wykładnia pow. przepisy byłaby niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, dokonaną na niekorzyść strony, a zatem musiałaby być oceniona jako naruszająca zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, uwzględniania przy załatwiania sprawy słusznego interesu strony – do granic kolizji z interesem społecznym i z jednoznacznym, i niebudzącym żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej przyznanie uprzywilejowanej pozycji stronie postępowania "nie bacząc na obowiązki organu w stosunku do finansów państwa", z pominięciem zasady dbałości organów o finanse państwowe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. III ARN 33/93 (Pip 1994/9/111), iż "w demokratycznym i praworządnym państwie administracja opiera wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. Gdyby zaś jej rygory miały zostać rozluźnione i zastąpione uprawnieniem do posługiwania się przez administrację zasadami komercjalizmu i fiskalizmu, prowadziłoby to wprost do zagrożenia podstawowych praw i wolności obywatelskich szczególnie zaś pojęcia nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym." Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.