II OSK 566/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P., S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2875/03 w sprawie ze skargi B. P. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Ka 2875/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. P. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie kiosku ogólnospożywczego o część sanitarną, projektowanej na działkach nr 181/73, 180/73 i 23, położonych w B. przy ul. P. Organy orzekające w sprawie wskazały, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta B., dlatego nie mogły odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na treść art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów B. P., dotyczących pominięcia S. S. jako strony tego postępowania Kolegium wskazało, iż istnienie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy projektowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomości, co jest równoznaczne z naruszeniem jego interesu prawnego (wyrok NSA a dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, Lex 47313). W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż projektowana inwestycja nie będzie oddziaływać ujemnie na nieruchomość należącą do S. S., dlatego nie została ona uznana za stronę tego postępowania. W odniesieniu do twierdzeń B. P., iż zaskarżona decyzja obejmuje także należącą do niej działkę, organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium stwierdziło ponadto, że szczegółowe zasady lokalizacji inwestycji m. in. jej położenie i odległość od istniejących już obiektów zostaną przesądzone dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pełni podzielił stanowisko przyjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ mógł odmówić wydania P. K. decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja nie byłaby zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem sytuacja wskazana w art. 2 ust. 2 ustawy (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu I instancji zarzuty skarżących, dotyczące warunków technicznych i usytuowania obiektu są przedwczesne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym postępowaniu będzie badana zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia S. S.- właścicielki działki nr 22 prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji wskazał, iż wobec faktu, że działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką, na której realizowana miała być inwestycja, jej właściciele nie mogą być stronami w postępowaniu w ustalenie warunków zabudowy. Sąd stwierdził, iż kiosk inwestora znajduje się wprawdzie częściowo na działce nr 23, sąsiadującej z działką nr 22, jednakże rozbudowa tego kiosku nie będzie oddziaływać swym zasięgiem na działkę S. S. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżące podniosły następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 43 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej na nieruchomościach, nie będących w jakimkolwiek władaniu inwestora oraz w stosunku do których inwestor nie dysponuje żadnymi upoważnieniami osób trzecich jest zgodna z prawem, - naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 "popsa" poprzez uznanie za zgodne z prawem decyzji, w których błędnie przyjęto, iż S. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż decyzją z dnia 28 lipca 2003 r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji P. K. położonej w B. przy ul. P. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 181/73, 180/73, 23. Skarżące wskazały, iż we władaniu inwestora pozostaje jedynie działka nr 181/73, natomiast działka nr 180/23 należy do B. P., a działka nr 23 do Gminy B. W stosunku do tych działek inwestor nie dysponuje więc żadnymi tytułami prawnymi, umożliwiającymi mu jakiekolwiek władztwo nad nimi. Zdaniem skarżących bezzasadnym jest ustalenie warunków zabudowy również dla tych dwóch działek, albowiem osoby uprawnione do władania nimi żadnych wniosków w tym zakresie nie składały. Wydanie takiej decyzji w stosunku do działek, do których inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego ogranicza prawa ich właścicieli lub osób, którym przysługują do nich inne prawa. W ocenie skarżących, uniemożliwienie im ochrony swoich praw w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby prowadzić do tego, że dopiero w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę mogłyby one kwestionować nie tylko zgodność inwestycji z wymaganiami technicznymi, ale również samą jej zasadność, co do działek będących ich własnością. Takie rozumienie art. 43 i art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłoby sprzeczne z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP. Skarżące wskazały również, że wobec zmiany treści art. 43 ustawy z dniem 15 marca 2001 r. (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) utraciła aktualność teza wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r. (IV SA 1695/96, Lex nr 45724) odnośnie braku obowiązku badania przez organ administracyjny uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Po zmianie tego przepisu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy badać nie tylko zgodność inwestycji z planem miejscowym, ale również z innymi przepisami prawa, w tym również z przepisami regulującymi prawo własności. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył ponadto art. 1 § 2 "popsa", uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, w sytuacji, gdy organy administracji przyjęły, iż S. S. nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie. Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny do występowania w charakterze strony tym postępowaniu z prawa własności działki nr 22, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 23, na której częściowo planowana była inwestycja P. K. Jej zdaniem Sąd oparł się jedynie na ogólnych ustaleniach, iż organ może swobodnie decydować o przyznaniu przymiotu strony w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, pomijając dyspozycję art. 28 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut skarżących, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 43 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji P. K. planowanej na nieruchomościach, co do których inwestorowi nie przysługuje żaden tytuł prawny. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. W postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy, które – jak w przypadku niniejszej sprawy – toczyły się na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. organ oceniał więc zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa oraz z obowiązującym dla danego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu – z obowiązującymi ustawami i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi. Nie miał on jednak obowiązku badania tytułu prawnego, jaki przysługuje inwestorowi do nieruchomości, na których planowana jest dana inwestycja. Nie straciło więc w tym zakresie aktualności stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 31 sierpnia 1998 r. (IV SA 1695/96, Lex nr 45724), w którym Sąd stwierdził, iż w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. W myśl art. 46 ust. 1 powołanej ustawy dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 1a. Podobne uregulowanie zawiera art. 63 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na danej nieruchomości można wydać na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów - potencjalnych inwestorów, niekoniecznie legitymujących się na tym etapie procesu inwestycyjnego tytułem prawnym do danej nieruchomości. To, czy takie prawo inwestorowi przysługuje bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi bowiem, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Treść tego przepisu należy odczytywać równocześnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora, któremu nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, na której znajdować ma się planowana inwestycja narusza art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw właścicieli do tych nieruchomości. Przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, którego naruszenie jest przedmiotem jednego z zarzutów skargi kasacyjnej stanowi wyraźnie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że decyzja administracyjna, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie powoduje powstania po stronie inwestora jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości, czy też praw o charakterze obligacyjnym, uprawniających go do władania nieruchomością. Inwestor, który pomimo uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie wykaże praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane takiego pozwolenia nie uzyska. Ponosi on w ten sposób ryzyko niedokończenia procesu inwestycyjnego, nie mogąc również domagać się od organu zwrotu nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ust. 3 powołanej ustawy). Drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia art. 1 § 1 "popsa" poprzez uznanie za zgodne z prawem decyzji, w których błędnie przyjęto, iż S. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu środka odwoławczego strony wskazały jednak, iż zarzut ten dotyczy naruszenia art. 1 § 2 "popsa". Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż skrótem "popsa" strony oznaczyły ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak sformułowany zarzut należy uznać za całkowicie niezrozumiały i chybiony, gdyż art. 1 powołanej ustawy nie jest podzielony na paragrafy, a ponadto z treści tego przepisu wynika jedynie co należy rozumieć przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Treść postawionego przez strony zarzutu wskazywać może jednak na to, iż jest to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem decyzji, w których przyjęto, iż S. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut również jest nietrafny, gdyż zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż właścicielce działki oznaczonej numerem geodezyjnym 22 przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, Lex nr 47313, wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99, Lex nr 54743, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, Lex nr 168098). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, iż stronami tego postępowania mogą być - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, Lex nr 54166, wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, Lex 160631). W przedmiotowej sprawie kiosk ogólnospożywczy należący do P. K. położony jest głównie na działce ewidencyjnej nr 181/73 oraz w nieznacznej części na działce nr 23, należącej do Gminy B. Działka nr 22, której właścicielką jest S. S. sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 23, z którego to faktu skarżąca wywodzi swój interes prawny, uzasadniający jej udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż rozbudowa kiosku P. K. o część sanitarną planowana jest wyłącznie na działce nr 181/73, z którą nieruchomość skarżącej bezpośrednio nie sąsiaduje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również rozmiar i zasięg oddziaływania tej inwestycji nie jest tak duży, aby utrudniał skarżącej korzystanie z należącej do niej nieruchomości. Szczegółowe warunki techniczne, dotyczące usytuowania tego obiektu, jego odległości o budynku skarżącej zostaną natomiast ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.