I OSK 121/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/04 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. oraz PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/04, oddalił skargi Polskich Kolei Państwowych SA oraz PKP Polskich Linii Kolejowych SA, na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynika, iż Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2000 r., wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działki nr ewid. 304/1, 304/3, 304/6, 304/8, 304/12, 304/14, 304/19, 304/23, 304/28, 304/29, 304/7, 304/10, 304/16 i 304/21 oraz nabycie własności torów bocznicy kolejowej nr inw. 240/360, w części położonej na tym gruncie. W dniu 10 sierpnia 2000 r. P. w Krakowie, sprzedało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek T. Sp. z o.o. w [...]. Pismem z dnia 7 września 2000 r. Polskie Koleje Państwowe SA wniosła o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. (Sąd podaje błędne daty) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie uwłaszczenia P. w [...]. Decyzję tę uchylił organ odwoławczy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdzając, że PKP nie przysługiwał przymiot strony. Odwołanie od tej decyzji wniosła PKP Polskie Linie kolejowe SA. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania PKP Polskich Linii Kolejowych SA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Polskim Kolejom Państwowym SA, która nie złożyła odwołania. Odwołanie zostało złożone, natomiast przez PKP Polskie Linie Kolejowe SA. W odwołaniu wskazano, że na działkach objętych decyzją uwłaszczeniową znajdują się tory linii kolejowej nr 947 od stacji [...] do stacji [...], wybudowane ze środków inwestycyjnych Polskich Kolei Państwowych, a nie środków jednostki uwłaszczonej. Ponadto użycie w decyzji uwłaszczeniowej pojęcia "bocznica kolejowa" spowodowało błędną ocenę stanu faktycznego i niezłożenie odwołania prze PKP od decyzji uwłaszczeniowej. Umarzając postępowanie odwoławcze Minister stwierdził, że akta sprawy nie wskazują na prawa PKP i PKP PLK SA zarządu do gruntu. Oba podmioty nie powołały się na żaden dokument świadczący o posiadaniu prawa zarządu do gruntu przez Polskie Koleje Państwowe. Oznacza to, że zarówno PKP jak i powstałe w wyniku komercjalizacji jednostki PKP nie mogły być stronami postępowania uwłaszczeniowego. Odwołanie od decyzji może w myśl art.127 § 1 kpa złożyć tylko osoba posiadająca interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. PKP Polskie Linie Kolejowe SA nie posiadała i nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. Skargi na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Polskie Koleje Państwowe SA i PKP Polskie Linie Kolejowe SA, zarzucając bezpodstawność przyjęcia braku legitymacji prawnej skarżących. W skardze powołano się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), na podstawie którego PKP SA utworzyła spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą PKP Polskie Linie Kolejowe SA. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, zarządzanie infrastrukturą kolejową oprócz wymienionych tam czynności, polega na zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej. PKP PLK SA, jako zarządca infrastruktury klejowej, jest bezpośrednio zainteresowana weryfikacją decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej działek, na których są zlokalizowane linie kolejowe. PKP SA również posiada interes prawny, bowiem tory linii kolejowej, znajdujące się na działkach objętych uwłaszczeniem, były wybudowane ze środków inwestycyjnych przedsiębiorstwa państwowego PKP, którego PKP SA jest następcą prawnym. Od chwili przejęcia toru dojazdowego tj. od 1970 r. na stan środków trwałych, pozostawał on w zarządzie oraz nieprzerwanym i niczym niezakłóconym posiadaniu PKP oraz wchodził w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kc. Skarga PKP PLK SA domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Sąd powołał się na przepis art. 28 kpa, zawierający definicję strony, jednakże stwierdził, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z art. 15 ust. 4a i art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) PKP Polskie Linie Kolejowe SA zarządza liniami kolejowymi wniesionymi w formie wkładu niepieniężnego do PKP PLK SA przez Polskie Koleje Państwowe SA z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że PKP Polskie Linie Kolejowe SA nie zarządza bocznicą kolejową nr inw. 240/360, w części położonej na uwłaszczonym gruncie, bowiem stanowi ona własność T. Sp. z o.o. w [...]. W ocenie Sądu, skoro PKP Polskie Linie Kolejowe SA nie legitymuje się jakimkolwiek prawem do gruntu oznaczonego jako działki nr ewid. 304/1, 304/3, 304/6, 304/8, 304/12, 304/14, 304/19, 304/23, 304/28, 304/29, 304/7, 304/10, 304/16 i 304/21 oraz znajdujących się na nim torów bocznicy kolejowej nr inw. 240/360, Minister Infrastruktury prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W sytuacji natomiast niezłożenie od tej decyzji odwołania przez Polskie Koleje Państwowe SA, bez znaczenia dla zasadności umorzenia jest - czy podmiot ten posiada przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. Polskie Koleje Państwowe SA nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., uniemożliwiając tym samym prowadzenie w jej interesie postępowania odwoławczego od tej decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą Ppsa – oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe SA w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego A. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 127 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kap przez przyjęcie, że odwołanie może złożyć tylko strona, którą może być osoba posiadająca interes prawny. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że byłe Przedsiębiorstwo Państwowe PKP brało czynny udział w toczącym się od początku lat dziewięćdziesiątych postępowaniu uwłaszczeniowym, dot. czternastu działek wymienionych w decyzji Wojewody z [...] lutego 2000 r. składając wnioski i oświadczenia. Nieotrzymanie decyzji uwłaszczeniowej skutecznie uniemożliwiło wniesienie odwołania przez Zakład Infrastruktury. Zdaniem skarżącego stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie obowiązujących przepisów prawa może, czy też powinna uzyskać określone korzyści lub być obciążona powinnością konkretnego zachowania. Jeżeli przyjąć, iż PP PKP, a później PKP SA miało w swoim posiadaniu przedmiotowe grunty, wybudowało w latach 1968-1970 i eksploatowało infrastrukturę kolejową, to ma interes prawny i przysługuje mu prawo strony. Dodatkowo skarga podnosi, że eksploatacja linii 947 od stacji [...] do stacji [...] ([...]) odbywała się na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie kolejowym z 1977 r., a później ustawy z 2003 r. W postępowaniu przed Wojewodą, wnioskodawca tj. P. nie udowodnił w sposób właściwy, aby wybudował z własnych środków tory i infrastrukturę, będącą na stanie środków trwałych PKP. Narusza to art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a nadto stwierdzono, że w sprawie tej toczy się postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w Krakowie, w sprawie wyłudzenia na szkodę Skarbu Państwa mienia znacznej wartości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie, opowiadając się za trafnością stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Podkreśliła nadto, iż w prowadzonym uprzednio postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości. Prawo swe do nieruchomości skarżąca wywodzi z wpisu w księgach handlowych torów kolejowych, przebiegających przez przedmiotowe działki Jednakże w postępowaniu uwłaszczeniowym P. wykazał, że miał tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości oraz wzniósł budynek z własnych środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy ppsa). Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona skarżąca wyrok Sądu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka nie wskazała, na której z podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 powołanej ustawy opiera skargę. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, chociaż jako naruszone wskazuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów postępowania art. 127 §1 kpa, ani też art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, a mógł jedynie oceniać legalność stosowania tych przepisów przez organy. W odniesieniu do przepisu art. 28 kpa, zarzut naruszenia tego przepisu mógł być podniesiony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ma on bowiem charakter mieszany. Aspekt procesowy polega na tym, że tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, zaś materialny tkwi w tym, iż musi być określony przepis prawny, który chroni interes prawny strony, lub który stanowi o jej obowiązku prawnym. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów kpa, jednakże dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych ocenia ich zgodność z prawem i to zarówno materialnym jak i przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Przepis art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było żądanie weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej w trybie postępowania o wznowienie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) i stwierdzała nabycie z mocy z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o łącznej powierzchni ponad 2,12 ha oraz własności położonej na tym gruncie bocznicy kolejowej. O uwłaszczeniu decydował stan prawny nieruchomości, która w dacie wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz istnienie zarządu po stronie państwowych osób prawnych posiadających te nieruchomości. Treść przepisów prawnych, stanowiących podstawę uwłaszczenia, determinowała zakres podmiotowy postępowania uwłaszczeniowego, którego stronami był Skarb Państwa lub gmina, jako właściciele gruntu oraz państwowe osoby prawne, posiadające na dzień 5 grudnia 1990 r. nieruchomości gruntowe w zarządzie. Decyzja uwłaszczeniowa miała charakter aktu deklaratoryjnego, który stwierdzał nabycie użytkowania wieczystego następujące z mocy prawa. Postępowanie to nie służyło do rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotem, który posiadał grunt w zarządzie, a faktycznym użytkownikiem gruntu lub inwestorem, który na takim gruncie wzniósł budowle lub urządzenia. W postępowaniu uwłaszczeniowym mógł uczestniczyć jedynie podmiot, który wykazał się prawem rzeczowym do gruntu lub konkurencyjnym względem wnioskodawcy prawem zarządu do gruntu. Tylko takie osoby, oprócz stron postępowania uwłaszczeniowego, mogły skutecznie żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych tj. stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym przyjął, iż wnosząca odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Spółka Akcyjna PKP Polskie Linie Kolejowe nie legitymowała się interesem prawnym, upoważniającym ją do domagania się kontroli instancyjnej decyzji odmawiającej, po wznowieniu, uchylenia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...] lutego 2000 r. Błędne jest powoływanie się przez składającą skargę kasacyjną Spółkę na posiadanie nieruchomości przez Przedsiębiorstwo PKP, a później po przekształceniu przez PKP SA przedmiotowych gruntów. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało tytułu prawnego do nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak również nie stanowi przeszkody w nabyciu tego prawa przez osobę prawną, legitymującą się zarządem. Stąd też posiadanie gruntu jak również urządzenie na nim infrastruktury oraz udział w prowadzonych od początku lat 90-tych postępowaniach, stanowiło tylko o interesie faktycznym PKP, nie zaś interesie prawnym, uprawniającym do żądania kontroli instancyjnej lub w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zgodne z prawem umorzenie następowania odwoławczego, z uwagi na to, że wnosząca odwołanie Spółka Akcyjna PKP PLK nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.