I OSK 212/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary C.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 930/05 w sprawie ze skargi Barbary C.-R. na decyzję Ministra Kultury z dnia 14 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oddala skargę kasacyjną. Minister Kultury decyzją z 22 grudnia 2004 r. (...), wydaną na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./, odmówił Barbarze C.-R. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu podał, że Barbary C.-R. jest nauczycielką gry na skrzypcach w Ogólnokształcącej Szkole Muzycznej I i II stopnia w B. W terminie złożyła wniosek o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego wraz ze stosowną dokumentacją, zaś komisja kwalifikacyjna w dokonanej przez siebie ocenie przyznała jej 27 punktów, co nie stanowiło 2/3 możliwych do uzyskania z 50 punktów wymaganych do akceptacji. Komisja wskazała, że dokumentacja i przeprowadzona rozmowa nie potwierdziły spełnienia wymagań kwalifikacyjnych, w szczególności wobec braku umiejętności analizowania efektów wdrożonego przedsięwzięcia, a także dzielenia się swoją wiedzą i doświadczeniem z innymi pracownikami szkoły oraz powierzchownego traktowania niektórych problemów warsztatowych. Komisja kwalifikacyjna uznała zatem za niewystarczający do uzyskania akceptacji stopień i poziom realizacji wymagań na stopień nauczyciela dyplomowanego określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./, co nie daje podstaw do wydania zaświadczenia o akceptacji. W konkluzji Minister Kultury stwierdził, iż wobec braku jednego z warunków wymaganych do nadania stopnia awansu zawodowego, określonych w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, podjął decyzję odmowną. Barbara C.-R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Kultury decyzją z 14 lutego 2005 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywodził, że po rozważeniu zarzutów Barbary C.-R. i przeanalizowaniu dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego i wyjaśnień przewodniczącego komisji, nie stwierdził uchybień formalnoprawnych w jej postępowaniu, które dałyby podstawę do uchylenia decyzji o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego. Barbara C.-R. wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego: par. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez nieuwzględnienie, że organ powołujący komisję kwalifikacyjną nie zapewnił w niej reprezentatywnego udziału ekspertów o specjalności skarżącej /gra na skrzypcach/ oraz par. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie faktu odmowy akceptacji komisji kwalifikacyjnej, pomimo udowodnionego spełnienia wszystkich niezbędnych wymagań do uzyskania stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła również, że stan prawny obowiązujący w dacie posiedzenia komisji był dla nauczycieli wyjątkowo niejasny i niekorzystny, gdyż w zakresie awansu zawodowego obowiązywały niejako dwa porządki prawne. Zgodnie bowiem z ustawą - Karta Nauczyciela, po zmianach dokonanych ustawą z dnia 15 lipca 2004 r., od dnia 31 sierpnia 2004 r. dla nauczycieli ubiegających się o stopień nauczyciela dyplomowanego obowiązująca stała się rozmowa kwalifikacyjna zamiast dotychczas obowiązującej jedynie analizy dokumentacji. Tymczasem obowiązujące w tym czasie rozporządzenie MEN takiej rozmowy nie przewidywało, nie było w związku z tym prawnej regulacji przedmiotu takiej rozmowy. Regulacja taka pojawiła się dopiero w rozporządzeniu, które weszło w życie w dniu 8 grudnia 2004 r., a więc 4 dni po posiedzeniu komisji, przed którą stawała skarżąca. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazał, że sprawę rozpatrzył w dniu 8 lutego 2005 r. organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołami artystycznymi nie stwierdzając uchybień w pracy komisji, w której uczestniczyła Magdalena S. - ekspert MENiS w zakresie gry na skrzypcach, czyli o specjalności zawodowej skarżącej. W kwestii dotyczącej stanu prawnego w dniu 4 grudnia 2004 r., czyli w dniu posiedzenia komisji kwalifikacyjnej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1845/. Minister Kultury podkreślił jednocześnie, że nie posiada kompetencji do oceny merytorycznej dorobku nauczyciela jako organ odwoławczy rozpatrujący wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2005 r. II SA/Wa 930/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary C.-R. na decyzję Ministra Kultury z 14 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stosownie do treści przepisu art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./, warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3 zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6 oraz w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. Powyższa regulacja wskazuje zatem, iż do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego konieczne jest spełnienie łącznie wszystkich ww. trzech przesłanek. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Barbara C.-R. bezspornie spełniła dwie pierwsze z wymienionych przesłanek, natomiast nie uzyskała akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Zatem w myśl przepisu art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, właściwy w sprawie Minister Kultury /art. 9b ust. 4 pkt 4/, odmówił nauczycielce nadania stopnia awansu zawodowego. Sąd wywodził, że użyte w przepisie słowo "odmawia" wskazuje, że nie mamy w takim przypadku do czynienia z uznaniową decyzją organu administracji publicznej, co powoduje, że w sytuacji braku jednej z przesłanek jest on zobligowany do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się natomiast do braku akceptacji komisji kwalifikacyjnej, Sąd wskazał, że jej rozstrzygnięcie jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej, podjętym w toku postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego, kończącym się decyzją o nadaniu lub odmowie nadania takiego stopnia. Postępowanie to składa się z kilku powiązanych ze sobą etapów, zaś podejmowane na poszczególnych etapach tego postępowania akty i czynności właściwych organów, w tym rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej, nie mogą być traktowane jako samodzielne decyzje administracyjne. Nie kończą one bowiem sprawy o nadanie lub odmowę nadania stopnia awansu zawodowego i z tego powodu mogą być kontrolowane dopiero w ramach oceny końcowego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie komisji, a także ocena jej pracy i sposobu procedowania sprowadza się jedynie do zbadania jej pod kątem formalnym. Dlatego też Sąd badał przede wszystkim czy komisja kwalifikacyjna podjęła postępowanie na wniosek nauczyciela /art. 9b ust. 2/, czy jej prace zostały przeprowadzone w wyznaczonym terminie /art. 9b ust. 3/, czy powołał ją właściwy organ i czy jej skład był prawidłowy /art. 9g ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela i par. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli - Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./, czy postępowanie było poprzedzone analizą formalną dokumentacji i czy komisja przeanalizowała dokumentację /par. 8 ust. 5 i par. 9 ust. 3 ww. rozporządzenia/ a nadto czy rozstrzygnięcie zostało podjęte w obecności co najmniej 2/3 składu członków i przez wszystkich podpisane, i czy każdy z członków oceniał spełnienie przez nauczyciela wymagań według skali punktowej od 0 do 10, a końcowy wynik był niższy lub równy, czy też wyższy od 2/3 możliwych do uzyskania punktów. Powyższe oznacza, że Sąd badając prawidłowość decyzji właściwego organu nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia komisji, w szczególności zastosowania w zakresie dozwolonej skali, punktacji przez poszczególnych członków komisji. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego obsadzenia komisji poprzez brak w jej składzie eksperta z zakresu specjalności skarżącej /gra na skrzypcach/, Sąd stwierdził, że jest on chybiony, bowiem jednym z członków komisji kwalifikacyjnej była Magdalena S. - ekspert MENiS w zakresie gry na skrzypcach, czyli o specjalności zawodowej skarżącej. Również zarzut dotyczący "wyjątkowo niejasnego i niekorzystnego dla nauczycieli" stanu prawnego obowiązującego w dniu posiedzenia komisji kwalifikacyjnej nie może się ostać, gdyż w tej dacie przepis art. 9b ust. 1 pkt 3 wyraźnie stanowił, że akceptacja komisji kwalifikacyjnej następowała po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. Faktem jest, że rozporządzenie wykonawcze regulujące kwestie awansu zawodowego nauczycieli takiej rozmowy nie przewidywało, lecz nie można z tego powodu czynić zarzutu organowi działania z naruszeniem prawa. Barbara C.-R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego wskutek naruszenia art. 9b ust. 3 i art. 12 Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli przez przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego na nauczyciela dyplomowanego sprzecznie z powołanymi przepisami, które nie przewidywały na dzień 4 grudnia 2004 r. przeprowadzenia z osobami egzaminowanymi rozmów kwalifikacyjnych, a które jako element postępowania kwalifikacyjnego zostały wprowadzone dopiero rozporządzeniem MENiS w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli w dniu 8 grudnia 2004 r. a więc po przeprowadzeniu z udziałem skarżącej postępowania kwalifikacyjnego. Na tej podstawie wnosiła o: - zmianę w całości zaskarżonego wyroku przez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania komisji kwalifikacyjnej celem wszczęcia postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego, - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że zarzut sprowadza się do tego, że na wyniki jej postępowania kwalifikacyjnego wpłynęły efekty rozmowy, która jako składnik postępowania kwalifikacyjnego została wprowadzona par. 12 ust. 3 oraz par. 14 rozporządzenia MENiS w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli a rozporządzenie to weszło w życie 8 grudnia 2004 r., to jest 4 dni po zakończeniu wobec skarżącej postępowania kwalifikacyjnego. Wadliwe jest stanowisko Sądu, że podstawę do przeprowadzenia tego rodzaju rozmów dawał komisji art. 9b ust. 1 pkt 3 znowelizowanej 15 lipca 2004 r. Karty Nauczyciela. Powołany przez Sąd przepis stanowi, że akceptacja komisji następuje po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowy. Artykuł 12 powołanej przez Sąd ustawy, stanowi "przepisy wykonawcze wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie art. 9 ust. 2, art. 9g ust. 10, art. 30 ust. 5, 7 i 7a, art. 32 ust. 2, art. 49 ust. 2, art. 73 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie uprawnień w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli określające tryb i zasady postępowania kwalifikacyjnego nieprzewidujące jako kryterium kwalifikacji rozmowy kwalifikacyjnej a obowiązujące w dacie postępowania kwalifikacyjnego wnioskodawczyni zostało wprowadzone w życie na podstawie art. 9g ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Również w oparciu o cytowany art. 9g ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela weszło w dniu 8 grudnia 2004 r. w życie rozporządzenie MENiS w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Jak wynika z powyższego do 8 grudnia 2004 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli co jednoznacznie wykluczało przyjęcie przez komisję rozmowy kwalifikacyjnej jako jednego z kryteriów postępowania kwalifikacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi stwierdził, że w dniu 4 grudnia 2004 r., czyli w dniu posiedzenia komisji kwalifikacyjnej, obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1845/. W związku z powyższym obowiązujący wówczas przepis art. 9b ust. 1 pkt 3 miał następujące brzmienie: "Warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie". Obowiązek przeprowadzenia rozmowy z nauczycielem wynikał zatem z obowiązującego w dniu 4 grudnia 2004 r. zapisu ustawowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./, w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1845/ "Warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6 oraz w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie". Powołana ustawa z 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw zgodnie z art. 14 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dziennik Ustaw, w którym została opublikowana został wydany dnia 16 sierpnia 2004 r., a zatem regulacja materialnoprawna art. 9b w brzmieniu nadanym tą ustawą obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Według art. 12 powołanej ustawy z 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw "Przepisy wykonawcze wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie art. 9 ust. 2, art. 9g ust. 10, art. 30 ust. 5, 7 i 7a, art. 32 ust. 2, art. 49 ust. 2 i art. 73 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Przeprowadzenie rozmowy wynika z przesłanek ustawowych obowiązujących od 30 sierpnia 2004 r. Brak w przepisie wykonawczym, a zatem w rozporządzeniu z 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli /Dz.U. nr 70 poz. 825 ze zm./ sposobu przeprowadzenia rozmowy nie może być uznane za zwolnienie z regulacji ustawowej. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.