II SA/Ka 2786/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości o d d a l a s k a r g ę SW Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta M., orzekający w sprawie jako organ I instancji, ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M. przy zbiegu ulic P. i K., a oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Wymieniona decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. Urz. Woj. Ś. z dnia [...]r. nr [...], poz. [...]) sprostowanej obwieszczeniem Wojewody Ś. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Ś. z dnia [...]r. nr [...] poz. [...]). Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Burmistrz obciążył skarżącą "[...]" S.A. z siedzibą w P. w związku ze zbyciem przez tę Spółkę w dniu [...]r. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. Opisana decyzja została wydana po raz wtóry bowiem poprzednia decyzja tego organu oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2074/00, który zapadł na skutek uwzględnienia skargi [...] S.A. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...]zł. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że Burmistrz Miasta M. nie zważając na sporządzoną w sprawie opinię Ś. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy, który był autorem także poprzedniego operatu zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec zaś przedstawienia przez [...] S.A. operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie Kolegium dokonało ponownego ustalenia wysokości należnej opłaty. W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina M. reprezentowana przez Burmistrza Miasta, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem opłata wymierzona przez Burmistrza w oparciu o art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny i stanowi ona dochód budżetu gminy. Nadto skarżąca przywołała w tej kwestii tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 zgodnie z którą gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że organ tej jednostki wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji Gmina podała, że w sporządzonym na zlecenie Spółki [...] kontroperacie błędnie wskazano na zmianę warunków obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości, bowiem ustalenia planu w tej kwestii nie zostały zmienione. Wobec powyższego powoływanie się przez Spółkę na odstąpienie inwestora od zamiaru wybudowania stacji paliw na przedmiotowej działce tylko z tego powodu nie znajduje uzasadnienia. Gmina zakwestionowała także wyłączenie w sporządzonym kontroperacie obszaru o pow. 500 m ² przeznaczonego na trawnik i ustalenie jego wartości na poziomie ok. 15% wartości pozostałego gruntu. Podniosła także, że nieprawidłowo zmniejszono także jednorazową opłatę o zafakturowane koszty rozbiórki budynku przedszkola, który był posadowiony na działce. Rozbiórka ta nastąpiła bowiem dopiero po zbyciu przez Spółkę nieruchomości, a tym samym tak ustalone koszty rozbiórki nie miały stosownie do brzmienia art. 36 ust. 5 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym wpływu na wzrost wartości nieruchomości jako nakłady poczynione na niej w okresie między uchwaleniem zmiany planu , a jej zbyciem. W operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Gminy zostały także uwzględnione koszty rozbiórki, jednakże ich wysokość ustalił szacunkowo biegły rzeczoznawca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że poza podmiotami wyszczególnionymi w art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę do tego sądu może wnieść jedynie podmiot, któremu służyło prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Możliwości takiej nie miał tymczasem organ, który wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Odnosząc się do meritum skargi SKO wskazało, że nieprawdziwy jest zarzut skargi, iż Kolegium nie uwzględniło wniosku pełnomocnika Burmistrza o odroczenie rozprawy administracyjnej w celu zapoznania się z przedłożonym przez odwołującą się Spółkę kontroperatem, bowiem wniosek taki nie został złożony. W opinii Kolegium zasadne było ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty w oparciu o przedłożony przez Spółkę kontroperat, gdyż sporządzony on został w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami z terenu miast K. i C., które są gospodarczo powiązane z M. Uczestniczka postępowania [...] S.A. w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzuciła brak legitymacji czynnej po stronie skarżącej Gminy. W jej opinii Gmina nie miała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu odwoławczego. Spółka wskazała, że Burmistrz M. wydał swoją decyzję w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w M., a właścicielem nieruchomości, której dotyczyła zmiana planu miejscowego nie była Gmina M. lecz Skarb Państwa. W piśmie, które wpłynęło w dniu rozprawy [...] S.A. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko oraz poinformowała o zawarciu w dniu [...]r. ugody z Gminą M. Do ugody tej doszło w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] i na jej mocy Gmina M. m.in. cofnęła apelację od tego wyroku, którym zasądzono na rzecz Spółki zwrot części wyegzekwowanych od niej należności związanych z nałożonym obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej jednorazowej opłaty ustalonej poprzednią decyzją. Zdaniem uczestniczki na mocy tej ugody Gmina powinna cofnąć także skargę w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie należy rozważyć czy Gmina M. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności Sąd musiał rozważyć czy z uwagi na okoliczność, że Burmistrz Miasta M. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym <>) – mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaprezentowane stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 (dotychczas niepublikowany) wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna - może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on << bronił>> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Przeciwne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w przywołanym przez skarżącą wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 w: OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w tym wyroku organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.". W tezie tego wyroku SN sformułował jednak stanowisko, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało zbadać, czy Gmina M. reprezentowana przez Burmistrza tego miasta miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 Poppsa do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W skardze tej swój interes prawny Gmina wywiodła z normy zawartej w art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że zaskarżonym rozstrzygnięciem zmniejszona została wysokość jej dochodu uzyskanego z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek jej działań planistycznych. Według art. 50 § 1 Poppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. Wskazany przez skarżącą Gminę art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywał wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta pobranie jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie z brzmienia tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu po stronie gminy interesu prawnego przywołanym wyżej znaczeniu. Wskazać przyjdzie, że zawarty w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym opisany obowiązek pobierania opłaty, współwystępował z określonymi w art. 36 ust. 2 omawianej ustawy roszczeniami przysługującym w stosunku do gminy właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różniły się od strony materialnoprawnej i tworzyły, a także tworzą na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Z woli ustawodawcy zaistniały jednak różnice w trybie dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy były, a także są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Zważyć też należy, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opłata ustalona została, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w mającym charakter podustawowy akcie prawa miejscowego. Skoro więc ustawodawca upoważnił jeden organ gminy do pobierania (art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a także ustalania w drodze decyzji administracyjnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 9 tej ustawy), a drugi organ tej gminy upoważnił do ustalania procentowej wysokości tej opłaty to powyższe powoduje w ocenie Sądu, że brak jest podstaw do przyznania gminie dodatkowo jeszcze prawa żądania udzielenia jej ochrony prawnej w postaci legitymacji skargowej uprawniającej do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodzić się trzeba tutaj ze stanowiskiem, że "o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r. s. 122-123). Gmina M. nie miała zatem interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 Poppsa.