IV SA/Gl 625/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant apl.radc. Piotr Sokal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursów na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H. o d d a l a s k a r g ę Wójt Gminy H., zarządzeniem nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art.36a w związku z art.5c ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz.329 z późn.zm./ oraz § 8 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. Nr 189 poz.1855/, unieważnił konkurs na stanowisko dyrektorów w Zespole Placówek Oświatowych w O. i w H. Z uzasadnienia wydanego zarządzenia wynikało, iż przyczyną unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora w Zespole Placówek Oświatowych w O. było nie dopuszczenie kandydata do dalszej części postępowania konkursowego przez komisję konkursową ze względu na błędną interpretację przedstawionych przez kandydata dokumentów. Unieważnienie natomiast konkursu w Zespole Placówek Oświatowych w H. nastąpiło zdaniem Wójta Gminy H. ze względu na nieprawidłowości w trakcie dokonywania przez komisję konkursową merytorycznej oceny kandydatów. W dniu [...] Wojewoda Ś. w K. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy H. wobec jego niezgodności z § 8 powołanego w zarządzeniu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. z 2003r. Nr 189 poz.1855/, w związku z art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. /Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 z późn.zm./ zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym. W wyniku wszczętego postępowania nadzorczego na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U,. Nr 142 poz.1591 z 2001r. z późn.zm./ w dniu [...] wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność wyżej opisanego zarządzenia Wójta Gminy H. w związku z przepisem art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. nie upoważnia organu wykonawczego gminy do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a zatem na mocy art.18 ustawy o samorządzie gminnym właściwą do podejmowania decyzji w powyższym przedmiocie jest rada gminy. W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wójt Gminy H. wniósł o uchylenie aktu nadzoru powołując się na przepis art.18 ustawy o samorządzie gminnym i art. 36a ust.1 w związku z art.5c ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991. /Dz.U. z 1996r. Nr 67 poz.32 z późn.zm./. Zdaniem skarżącego wykonywanie czynności związanych z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły należy do kompetencji wójta, gdyż wójt nawiązuje stosunek pracy z kandydatem na to stanowisko. Do wójta należy zatem również unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora. Na poparcie słuszności swego stanowiska skarżący przytoczył rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego, z którego wynikało, iż czynności urzędowe związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły mają charakter czynności z zakresu prawa pracy, a także rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało, iż rada gminy na podstawie art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie może unieważnić postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pod pojęciem organu prowadzącego szkołę użytego w § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, należy rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego, która założyła i prowadzi określoną szkołę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz.1269/ sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Art.3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. /Dz.U. Nr 153 poz.1270/, zwanej dalej ustawą p.p.s.a. wskazuje, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art.145 § 1 badają czy kwestionowany akt prawny nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jedna związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając sprawę ze skargi Wójta gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego aktu nadzoru mając na względzie przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy /art.163 Konstytucji RP/. Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art.165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art.171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art.85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm./ podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art.86 in fine ustawy o samorządzie, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była uchwała Wójta Gminy H. podjęta w ramach działań o charakterze publicznej administracji samorządowej, a zatem uchwała, co do której, w myśl wyżej wskazanych norm prawnych Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał również kontroli co do spełnienia przez Wojewodę Ś. wymogów wskazanych w treści art.91 ust.1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, a w następstwie powyższych formalno-prawnych ustaleń zajął się merytoryczną analizą sprawy. Istotą sporu pomiędzy wykonawczym organem gminy – Wójtem Gminy H., a Wojewodą Ś. było odmienne traktowane kompetencji rady gminy i jej organu wykonawczego – wójta w zakresie zadań określonych w art.36a ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991r. /Dz.U. z 1996r. Nr 67 poz.32 z późn.zm./ zwanej później ustawą o systemie oświaty, w związku z treścią rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U.Nr 189 poz.1855/, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie konkursu, które pojawiło się na mocy delegacji zawartej w art.36a ust.7a ustawy o systemie oświaty dodanym przez art.1 pkt 37 lit c ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zmieniającej ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Spór ten był niezwykle istotny w świetle treści wykładni przepisów art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który mówi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Biorąc pod uwagę treść ust.4 art.91 cytowanej ustawy, należało rozważyć, czy uchwała wójta gminy Herby, wobec której stwierdzono nieważność istotnie winna zostać unieważniona. Wskazany przepis art.91 ustawy o samorządzie gminnym nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art.91 ust.5 wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustaleniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art.156 § 1 kpa /por.wyrok NSA z 18 września 1990r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990r. nr 4, poz.2; wyrok NSA z 26 marca 1991r., sygn.akt SA/Wr 81/91" "Wspólnota" 1991r. nr 26 s.14; wyrok NSA z 16 listopada 2000r., sygn.akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany/. Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów przez organy gminne. Od oceny zatem, który z organów gminy był właściwy do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H. zależało uznanie stanowiska Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] za zgodne lub niezgodne z prawem. Dotychczasowe uregulowanie prawne zawarte w art.36a ustawy o systemie oświaty w związku z jej art.5c, wskazywało na wójta /czy burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa/ jako organ gminy upoważniony do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi we właściwym terminie zastrzeżeń /art.36a ust.1 i 2/, do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły ustalonemu przez siebie kandydatowi, jeżeli nie wyłoniono w ramach przeprowadzonego konkursu kandydata na dyrektora /art.36a ust.4/, do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi lub innemu nauczycielowi na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora /art.36a ust.4a/, do powoływania komisji konkursowej w określonym w przepisie składzie w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły /art.36a ust.5/, do określania składu komisji konkursowej w przypadku nowo zakładanych szkół i placówek /art.36a ust.6/, i do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na warunkach określonych w przepisie /art.36a ust.9/. Treść ustępu 7a dodanego do art.36a ustawy o systemie oświaty, co nastąpiło po myśli art.1 pkt 37 lit c ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty stała się podstawą dla właściwego ministra, do wydania rozporządzenia określającego regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Regulacja powyższa umożliwić miała ujednolicenie zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły co stanowiło realizację postulatów zgłaszanych przez środowisko oświatowe. Korzystając z uprawnień wynikających ze wskazanej delegacji ustawowej, Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozporządzeniem z dnia 23 października 2003 roku /Dz.U..03.189.1855/ w jego § 1 ust.1 określił, iż konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w § 8 określił, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionego odrzucenia oferty, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków czy innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Dotychczasowe uregulowanie prawne zawarte w treści art.36a ustawy o systemie oświaty nie dawało uprawnień organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W tym wypadku, kompetencje te należały do komisji konkursowej. Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 listopada 2001r. sygn. akt II S.A./Wr 2250/01 powołanym przez skarżącego w jego skardze, w którym to wyroku stwierdzono, iż rada gminy, na podstawie art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może unieważnić postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, iż kompetencje do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły ustawodawca przypisał komisji konkursowej. Wprawdzie komisję tę powoływał organ prowadzący szkołę, jednak wyłonionemu kandydatowi organ prowadzący szkołę nie mógł odmówić powierzenia stanowiska. Jedynym przewidzianym w prawie odstępstwem od tego obowiązku było zgłoszenie zastrzeżeń przez organ nadzoru pedagogicznego. Skoro taka sytuacja, jako jedyny wyjątek, została przewidziana w ustawie szczególnej /art.36a ust.3 ustawy o systemie oświaty/, to nie mogła tu wchodzić w grę zasada domniemania właściwości rady gminy z art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienia do unieważnienia konkursu posiadała wyłącznie komisja konkursowa. Sytuacja prawna uległa jednak diametralnej zmianie z momentem wejścia w życie cytowanego wcześniej rozporządzenia w sprawie konkursu. Powyższa regulacja prawna wprowadziła expressis verbis dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę kompetencję do unieważnienia konkursu na dyrektora tej szkoły lub placówki. Bezspornie organem prowadzącym szkołę po myśli ustawy o systemie oświaty jest organ gminy. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na to, iż konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze /art.169 Konstytucji RP/ znajduje swoje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz.74 z późn.zmianami/. I tak organem stanowiącym jest rada gminy /art.15 ust.1 ustawy/, zaś organem wykonawczym jest zarząd gminy /art.26 ust.1 ustawy/. Normą o charakterze kolizyjnym jest art.18 ust.1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art.18a ust.1 ustawy, wedle którego rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ustanowione w art.18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz.74 z późn. zmianami/ domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem /art.15 ust.1 ustawy/ lub kontrolą /art.18a ust.1 ustawy/. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze /art.169 Konstytucji RP/. Zgodnie z treścią art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wobec czego dozwolone jest podejmowanie takich czynności tylko na które prawo zezwala. Warunkiem zgodności z prawem aktów administracyjnych, jak wcześniej zostało podniesione jest podejmowanie ich przez właściwy organ gminy. Wobec przywołanej argumentacji prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze poglądu Wójta Gminy H. co do przysługujących mu kompetencji w zakresie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówek oświatowych. Sąd uznał, iż w uchwale tej Wójt gminy H. z naruszeniem treści art.15 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przypisał sobie powyższe kompetencje, mimo iż brak jest uregulowania prawnego przyznającego innym, a w tym wójtowi, kompetencje do unieważnienia konkursu. Przywołany bowiem art.15 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym określa radę gminy jako organ stanowiący i kontrolny gminy, do którego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, za wyjątkiem wyraźnie określonych dla innych organów. Analizując stanowisko skarżącego w zakresie zarzutu przekroczenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu delegacji ustawowej wynikającej z treści art.36a ust.7a o systemie oświaty, poprzez dokonanie zmiany ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organami gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny i w tym zakresie odmówił słuszności stanowisku skarżącego. Delegacja ustawowa wynikająca z treści art.36a ust.7a wyraźnie określała uprawnienia właściwego ministra wskazując, iż ma on określić regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W pojęciu "nadzorowanie", oznaczającym kontrolę, czuwanie nad prawidłowością, pilnowanie i zarządzanie mieści się również czynność "unieważnienie". Dokonując wykładni literalnej zapisu art.36a w związku z art.5c ustawy o systemie oświaty należy zauważyć, iż ustawodawca przekazał innym niż rada gminy organom czynności określone jako "powierzenie stanowiska", a takie działania mają charakter wykonawczy, a nie kontrolny czy stanowiący. Działania natomiast o charakterze kontrolnym /"nadzoruje"/ należą wyłącznie do zadań rady gminy, o czym stanowi art.15 ust.1 i 18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przekazanie zatem tych zadań w ramach rozporządzenia innemu organowi gminy byłoby sprzeczne z konstytucyjnym podziałem organów gminy na stanowiące i wykonawcze, nadto z przekroczeniem uprawnień właściwego do wydania aktów wykonawczych ministra. Wywody skargi odnoszące się do treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 roku określającego czynności urzędowe związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły jako czynności z zakresu prawa pracy poprzedzające nawiązanie stosunku pracy, z przyczyn wskazanych wyżej, również nie zostały uznane za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza bowiem z całą stanowczością, iż czynności związane z przeprowadzeniem konkursu i nadzorowaniem prawidłowości jego biegu nie mieszczą się w pojęciu zatrudniania i zwalniania dyrektorów szkół. Powierzenie stanowiska dyrektora jest rezultatem przeprowadzenia w sposób prawidłowy konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć konkursu, a w konsekwencji, na mocy art.36a w związku z art.5c ustawy o systemie oświaty, jako czynności o charakterze wykonawczym zostały przyznane gminnemu organowi wykonawczemu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada wymogom prawa na mocy art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.