IV SA/Gl 626/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Protokolant apl. radc. Piotr Sokal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursów na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H. o d d a l a s k a r g ę Wójt Gminy H., zarządzeniem nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 36 a w związku z art. 5c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. Nr 67 poz. 329 z późn. zm.) zarządził ogłosić i przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora w Zespole Placówek Oświatowych w O. i w H. W dniu [...] Wojewoda Ś. w K. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy H. wobec jego niezgodności z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej ( Dz. U. z 2003 r. Nr 189 poz. 1855 ), w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym. W wyniku wszczętego postępowania nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) w dniu [...] wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność wyżej opisanego zarządzenia Wójta Gminy H. w związku z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej z dnia [...] nie upoważnia organu wykonawczego gminy do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a zatem na mocy art. 18 ustawy o samorządzie gminnym właściwą do podejmowania decyzji w powyższym przedmiocie jest rada gminy. W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wójt Gminy H. wniósł o uchylenie aktu nadzoru powołując się na naruszenie przepisu art. 18 ustawy o samorządzie gminnym i art. 36a ust. 1 w związku z art. 5c ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. ( Dz. U. z 1996 r. Nr 67 poz. 32 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego wykonywanie czynności związanych z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły należy do kompetencji wójta, gdyż wójt nawiązuje stosunek pracy z kandydatem na to stanowisko. Do wójta należy zatem również ogłaszanie konkursu na stanowisko dyrektora. Na poparcie słuszności swego stanowiska skarżący przytoczył rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego, z którego wynikało, iż czynności urzędowe związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły mają charakter czynności z zakresu prawa pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pod pojęciem organu prowadzącego szkołę użytego w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, należy rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego, która założyła i prowadzi określoną szkołę, a na poparcie stanowiska Wojewody przytoczony został wyrok Naczelnego Sądu w Katowicach z dnia 1 grudnia 2003 roku sygn. akt II SA/Ka 2126/03, z treści którego wynikało, iż w sprawach, w których przepisy prawa oświatowego nie przewidują jak należy rozumieć określenie "organ prowadzący szkołę lub placówkę" właściwa będzie rada gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 3 § 1 i § 2 ustawy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), zwanej dalej ustawą p.p.p.s., wskazuje, iż sądy administracyjne sprawując kontrolę zgodności z prawem wykonywania zadań administracji publicznej stosują środki określone w tej ustawie, a zatem w świetle brzmienia jej art. 145 § 1 badają czy kwestionowany akt prawny nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając sprawę ze skargi Wójta Gminy H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonego aktu nadzoru mając na względzie przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy ( art. 163 Konstytucji RP ). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), i podlega nadzorowi organów administracji rządowej. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie, sprawowany jest przez wojewodę. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była uchwała Wójta Gminy H. podjęta w ramach działań o charakterze publicznej administracji samorządowej, a zatem uchwała, co do której, w myśl wyżej wskazanych norm prawnych Wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał również kontroli co do spełnienia przez Wojewodę Ś. wymogów wskazanych w treści art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, a w następstwie powyższych formalno-prawnych ustaleń zajął się merytoryczną analizą sprawy. Istotą sporu pomiędzy organem gminy – Wójtem Gminy H., a Wojewodą Ś. stało się odmienne traktowanie kompetencji rady gminy i jej organu wykonawczego – wójta w zakresie zadań określonych w art. 36a ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 ( Dz. U. z 1996 Nr 67 poz. 32 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, w związku z treścią rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej ( Dz. U. Nr 189 poz. 1855 ) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie konkursu, które pojawiło się na mocy delegacji zawartej w art. 36a ust. 7a ustawy o systemie oświaty dodanym przez art. 1 pkt 37 lit. c ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zmieniającej ustawę z dnia 21 sierpnia o systemie oświaty. Spór ten jest niezwykle istotny w świetle treści wykładni przepisów art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, "Wspólnota" 1991, nr 26, s.14; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany. Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, przez organy gminne. Od oceny zatem, który z organów gminy był właściwy do ogłoszenia konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. i Zespołu Placówek Oświatowych w H. zależało uznanie stanowiska Wojewody zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] za zgodne lub niezgodne z prawem. Dotychczasowe uregulowanie prawne zawarte w art. 36 a ustawy o systemie oświaty w związku z jej art. 5c, wskazywało na wójta ( czy burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa ) jako organ gminy upoważniony do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi we właściwym terminie zastrzeżeń ( art. 36a ust. 1 i 2 ), do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły ustalonemu przez siebie kandydatowi, jeżeli nie wyłoniono w ramach przeprowadzonego konkursu kandydata na dyrektora ( art. 36a ust. 4 ), do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi lub innemu nauczycielowi na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora ( art. 36 a ust. 4a), do powoływania komisji konkursowej w określonym w przepisie składzie w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły ( art. 36a ust.5), do określania składu komisji konkursowej w przypadku nowo zakładanych szkół i placówek ( art. 36a ust. 6), i do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na warunkach określonych w przepisie ( art. 36 a ust. 9). Z żadnego z wyżej przytoczonych przepisów nie można by wyprowadzić wniosku, iż organ wykonawczy gminy jest uprawniony również do ogłaszania konkursu na dyrektora szkoły lub placówki. Treść ustępu 7a dodanego do art. 36 a ustawy o systemie oświaty, co nastąpiło po myśli art. 1 pkt 37 lit c ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty ( Dz. U.03.137.1304) stała się podstawą dla właściwego ministra, do wydania rozporządzenia określającego regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Regulacja powyższa umożliwić miała ujednolicenie zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły co stanowiło realizację postulatów zgłaszanych przez środowiska oświatowe. Korzystając z uprawnień wynikających ze wskazanej delegacji ustawowej Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozporządzeniem z dnia 23 października 2003 roku ( Dz. U.03.189/1855 ) w jego § 1 ust. 1 określił, iż konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w § 8 określił, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionego odrzucenia oferty, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków czy innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Jak wynika z powyższego cytowane rozporządzenie wprowadziło expressis verbis dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę kompetencje do ogłoszenia konkursu na dyrektora tej szkoły lub placówki. Bezspornie organem prowadzącym szkołę po myśli ustawy o systemie oświaty jest organ gminy. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na to, iż konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze ( art. 169 Konstytucji RP ) znajduje swoje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity : Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zmianami ). I tak organem stanowiącym jest rada gminy ( art. 15 ust. 1 ustawy ), zaś organem wykonawczym jest zarząd gminy ( art. 26 ust. 1 ustawy. Normą o charakterze kolizyjnym jest art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz art. 18a ust. 1 ustawy, wedle którego rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity : Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zmianami ) domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem ( art. 15 ust. 1 ustawy ) lub kontrolą ( art. 18a ust. 1 ustawy ). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wobec czego dozwolone jest tylko podejmowanie takich czynności, na które prawo zezwala. Warunkiem zgodności z prawem aktów administracyjnych, jak wcześniej zostało podniesione jest podejmowanie ich przez właściwy organ gminy. Wobec przywołanej argumentacji prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze poglądu Wójta Gminy H. co do przysługujących mu kompetencji w zakresie ogłaszania konkursu na stanowisko dyrektora placówek oświatowych. Sąd uznał, iż w uchwale tej Wójt Gminy H. z naruszeniem treści art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przypisał sobie powyższe kompetencje, mimo iż brak jest uregulowania prawnego przyznającego organom wykonawczym, a w tym wójtowi, kompetencje do ogłaszania konkursu. Przywoływany bowiem art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa radę gminy jako organ stanowiący i kontrolny gminy, do którego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, za wyjątkiem wyraźnie określone dla innych. Analizując stanowisko skarżącego w zakresie zarzutu przekroczenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 36a ust. 7a o systemie oświaty, poprzez dokonanie zmiany ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organami gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny i w tym zakresie uznał za niesłuszne stanowisko skarżącego. Delegacja ustawowa wynikająca z treści art. 36a ust. 7a wyraźnie określała uprawnienia właściwego ministra wskazując, iż ma on określić regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Dokonując wykładni literalnej zapisu art. 36 a w związku z art. 5c ustawy o systemie oświaty należy zauważyć, iż ustawodawca przekazał innym niż rada gminy organom czynności określone jako "powierzenie stanowiska", a takie działania mają w istocie swojej charakter wykonawczy a nie stanowiący. Działania natomiast o charakterze stanowiącym ( "ogłasza") nie mogą należeć do zakresu uprawnień organów wykonawczych, o czym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przekazanie zatem tych zadań w ramach rozporządzenia innemu organowi gminy byłoby sprzeczne z konstytucyjnym podziałem organów gminy na stanowiące i wykonawcze, nadto z przekroczeniem uprawnień właściwego do wydania aktów wykonawczych ministra. Wywody skargi odnoszące się do treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 roku określającego czynności urzędowe związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły jako czynności z zakresu prawa pracy poprzedzające nawiązanie stosunku pracy, z przyczyn wskazanych wyżej, również nie zostały uznane za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza bowiem z całą stanowczością, iż czynności związane z ogłoszeniem konkursu i nadzorowaniem prawidłowości jego biegu nie mieszczą się w pojęciu zatrudniania i zwalniania dyrektorów szkół. Powierzenie stanowiska dyrektora jest rezultatem przeprowadzenia w sposób prawidłowy konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć konkursu, a w konsekwencji, na mocy art. 36a w związku z art. 5c ustawy o systemie oświaty, jako czynności o charakterze wykonawczym zostały przyznane gminnemu organowi wykonawczemu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze odpowiada wymogom prawa na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.