I OSK 789/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 421/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 września 2004 r., (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2005 r., II SA/Op 421/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 września 2004 r., (...), w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca Gmina nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, ponieważ w I instancji decyzja w tej sprawie została wydana przez Burmistrza Miasta O. Podkreślono, że w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ nie ma przepisu uprawniającego gminę do wniesienia skargi. Tym samym, nie ustanowiono wyjątku od zasady braku legitymacji organu I instancji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji w trybie art. 138 Kpa, ponieważ postępowanie odwoławcze stanowi dalszy ciąg postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem I instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i n. Kpa. Powołano się przy tym na poglądy wyrażone w doktrynie, jak i w licznych orzeczeniach NSA: z 9 października 2000 r., OPK 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ i z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ oraz z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 - nie publ. Od tego postanowienia Gmina O. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. oczywiste naruszenie art. 50 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że Gmina O. nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą dodatku mieszkaniowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało odrzucenie skargi. Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swej skargi Gmina O. podniosła, że w świetle art. 39 i 31 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz pełni dwojaką rolę. Jest organem I instancji i jednocześnie reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykluczają udziału w nim gminy, w tym burmistrza jako jej przedstawiciela. Na poparcie tego stanowiska przytoczyła orzeczenia NSA i SN, a także zauważyła, że uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 spotkała się z licznymi głosami krytycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. W szczególności skarżąca Gmina nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby stanowisko, że jest ona podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Po drugie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej uchwałach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko /jak to trafnie wywiódł Sąd I instancji/, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast NSA nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczeniach Sądu Najwyższego, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki orzecznictwa administracyjnego. Wszak organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjna w drodze decyzji, a także podmiotem materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który zostaje skonkretyzowany w decyzji będącej wynikiem tego postępowania. Szczególnie dobitnie podkreśla to T. Woś stwierdzając, że należy sobie uświadomić, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada ne quis iudex in propria causa sit. Organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ich właściwości, czyli ustalonej kompetencji tych organów, do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej, oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnej. Odróżnia to w sposób zasadniczy postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego. Zdaniem autora powyższe podstawowe założenia postępowania administracyjnego nie uległy zmianie w związku z powierzeniem z dniem 27 maja 1990 roku organom gminy, a następnie z dniem 1 stycznia 1999 roku organom powiatu i województwa, kompetencji do prowadzenia tego postępowania w określonych sprawach. Art. 163 Konstytucji RP sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a art. 2 ust. 1 u.s.g. postanawia, że zadania te gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zaś art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. formułuje domniemanie kompetencji gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; w tym również do rozstrzygania spraw w sposób władczy. Ustalenia te prowadzą T. Wosia do konkluzji jeszcze dalej idącej niż zawarta w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa i nie jest podmiotom uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt /burmistrz, prezydent miasta/ tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty" - Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004 nr 12 s. 76-79, cytat ze s. 79. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.