II SA/Op 421/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza [...] i przyznającą I. K. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 30 listopada 2003 r., w wysokości 83,40 zł. miesięcznie, w tym 9,09 zł. ryczałtu na zakup opału (ogrzanie wody), wypłacanego do rąk wnioskodawczyni. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zakwestionowano wskazaną w tej decyzji podstawę prawną oraz dokonaną przez Kolegium ocenę, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy został poddany niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, co daje podstawę do uchylenia decyzji i do orzeczenia co do istoty sprawy. Dodatkowo wskazano, że interes prawny Gminy [...] w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polega na tym, iż środki na wypłatę dodatków mieszkaniowych są środkami gminnymi, które powinny być wydawane racjonalnie. Dopuszczalność zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez gminę uzasadniono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1676/96, LEX nr 45150), podnosząc, że dokonano w nim rozróżnienia podwójnej roli burmistrza: z jednej strony, jako organu administracji wydającego rozstrzygnięcie w indywidualnych sprawach, a z drugiej strony - jako organu reprezentującego gminę na zewnątrz. Ponadto powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r. (sygn. akt IV SA 2747/00, Wspólnota 2002/4748/52), w którym stwierdzono, iż gmina może być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, przytaczając treść art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określających krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, wskazując, że tak Burmistrz [...], jak i Gmina [...] nie są w przedmiotowej sprawie podmiotami uprawnionymi w rozumieniu tych przepisów. Ponadto Kolegium podniosło, iż w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że organ wydający w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Powołano uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ("Jurysta" 2003, nr 7-8, s. 60), w której stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ja reprezentujące, będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." Kolegium podniosło, że w sprawie stanowiącej przedmiot skargi, jej istota sprowadza się do kwestionowania zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Burmistrz [...], wydając decyzję w tym przedmiocie, jako organ I instancji nie działa jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Także Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] nie posiada w tej sytuacji statusu takiego podmiotu. Odnosząc się do powołanego w skardze poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2002 r., wskazano, iż nie dotyczy on sytuacji, w których wójt, burmistrz prezydent sam jest organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie. Dotyczy natomiast sytuacji, gdy wójt, burmistrz lub prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym i poglądami utrwalonymi w literaturze przedmiotu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA – Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2000 r. do art. 29 K.p.a.), nie jest spornym, że stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r. (sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 49), w którym trafnie przyjęto, że: "Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy organem tym nie jest organ administracji państwowej (art. 1 § 2 pkt 1 K.p.a.). W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. (sygn. akt. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7) wskazano, iż "Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. W rezultacie, ani gmina, ani żaden inny organ gminy nie są uprawnione do zaskarżania do NSA (obecnie do WSA – przyp. Sądu) decyzji organu odwoławczego (kolegium odwoławczego lub wojewody) uchylającej lub zmieniającej wydaną w pierwszej instancji decyzję wójta." Stanowisko powyższe podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 17). Przedstawione wyżej pogląd, sprowadzający się do stwierdzenia, że gmina, której organ wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie, konsekwentnie wyraża także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, niepublik., omawianym w Rzeczpospolitej z dnia 21 lutego 2005 r., nr 43 (7032), podzielając w całej rozciągłości ocenę prawną zwartą w powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządy terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej." Zauważyć trzeba w tym miejscu, iż możliwe są wyjątki od powyższej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wynika z art. 50 § 2 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu przepisy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 146, poz. 1591 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi organowi lub związkowi międzygminnemu w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego gminy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia zawartego zaskarżonej decyzji, ustawodawca nie zawarł przepisu uprawniającego gminę do wniesienia skargi, co oznacza tym samym, że na gruncie tej ustawy nie ma wyjątku od zasady braku legitymacji organu pierwszej instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji, nawet jeżeli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania (w tym wypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego), nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Inaczej mówiąc - organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji odwoławczej w trybie art. 138 K.p.a., jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem pierwszej instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i nast. K.p.a. Konkludując, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie ani Gmina [...] ani Burmistrz [...], będący jej organem, nie należą do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą dodatku mieszkaniowego, wymienionych w art. 50 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie należą również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.