II SA/Sz 903/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasta do spółki. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] . zmieniła uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasto do Spółki "Centrum Handlowe Polska 1" Spółka z o.o. z siedzibą [...] i na wniesienie do tej spółki aportu w postaci własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, wymienionych w uchwale. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust.2 pkt 9 lit. f i g ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm ./, art. 10 ust.1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm./. Odpis uchwały doręczono Wojewodzie w dniu [...] . Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym [...] .z dnia [...] . . , na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność powyższej uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie art. 10 ust.1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm./ bowiem gmina nie wykazała, że zachodzą warunki przystąpienia do spółki wymienione w powyższych przepisach. W ocenie organu nadzoru wskazane przez gminę cele spółki, polegające na wykonywaniu typowej komercyjnej działalności w dziedzinie obrotu i zarządzania nieruchomościami, nie związanej bezpośrednio z zaspokojeniem specyficznych potrzeb wspólnoty samorządowej, oraz realizowana przez nią inwestycja – budowa kolejnego w mieście centrum handlowego – nie mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak zatem powodów do uznania, że w przedstawionym przez gminę zakresie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, które uzasadniałyby bezpośrednią aktywność gospodarczą gminy w tej dziedzinie. Wojewoda uznał też, że argumentacja gminy nie zawiera kompleksowej analizy występującego na terenie miasta bezrobocia i wpływu na ożywienie rynku lokalnego oraz ograniczenia bezrobocia działań podjętych w tym kierunku. Wojewoda wskazał też, że realizacja celu określonego art. 10 ust.3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm./ nie wynika wprost z przedmiotu działalności spółki określonego w umowie spółki, ani z uchwały Rady Miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie gminy do spółki. Podane przez gminę motywy przystąpienia do spółki prowadzącej czynności nastawione na osiągnięcie zysku, nie wskazują, że spółka ta będzie działała na rzecz rozwoju lokalnej wspólnoty. W ocenie Wojewody, objęcie przez gminę udziałów w spółce prawa handlowego, połączone z wniesieniem wkładu niepieniężnego w postaci nieruchomości z pominięciem rygorów z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, może także prowadzić do obejścia trybu zbywania nieruchomości gminnych w drodze przetargu /art. 37 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Ocena ważności spółki dla rozwoju gminy nie może abstrahować od strategii rozwoju gminy określonej w planach gospodarczych miasta, z którą związek działalności spółki ważnej dla rozwoju gminy winien być przez gminę wykazany a tego gmina nie uczyniła. Organ nadzoru podkreślił, że skoro dopuszczenie wymienionej działalności gminy w formach przewidzianych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowi wyjątek od zasady, to wyjątek ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Gmina zatem ma obowiązek w takich przypadkach, szczególnie starannie uzasadnić powody dla których przyjęła, że występują wskazane w ustawie warunki objęcia udziałów w spółce prawa handlowego do której przystępuje, w tym wskazania istotnego związku działalności spółki z rozwojem gminy, który mógłby wynikać z uchwalonych planów gospodarczych, czego organy gminy Miasto w stosunku do Spółki "Centrum Polska 1" i zamierzonej przez tą spółkę inwestycji w sposób wyczerpujący nie wykazały. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało Radzie Miasta w dniu [...] r. Uchwałą Nr [...] . z dnia [...] . . Rada Miasta a postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego i wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Miasta. W dniu [...] . . Gmina Miasto wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się uchylenia tego aktu z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 91 ust.1, art. 85 i art. 18 ust.2 pkt 9 lit. "g" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich interpretację oraz art. 10 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r.Nr 9, poz. 43 ze zm./ poprzez błędne ich zastosowanie. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała wprowadziła zmianę do uchwały Nr [...] . . w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasto do Spółki [...] . , zmienionej uchwałą Nr [...] . ., polegającą na wyrażeniu zgody na wprowadzenie aportem do zakładu kapitałowego spółki własności kolejnej działki w zamian za zwiększenie udziałów posiadanych przez miasto w tej spółce. Zdaniem skarżącej gminy przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty dotyczą kwestii oceny zasadności przystąpienia Gminy Miasto do spółki prawa handlowego prowadzącej działalność poza sferą użyteczności publicznej, zatem uchwały Nr [...] . , która dotyczyła tej sprawy. Organ nadzoru nie zakwestionował tej uchwały w stosownym czasie, mimo że przepisy regulujące tę kwestię nie uległy od tego czasu zmianie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca gmina wskazując, że uznana za nieważną uchwała nie dotyczy przystąpienia do spółki odniosła się jednak bardzo szczegółowo do zarzutu organu nadzoru o niezgodności uchwały z przepisami art. 10 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie podnosząc, że mimo podjęcia wcześniejszej uchwały dotyczącej przystąpienia gminy do Spółki [...] . Spółka z o.o. do tej pory gmina do tej Spółki nie przystąpiła. Okoliczność, że zakwestionowana uchwała zmienia tamtą uchwałę modyfikując warunki przystąpienia gminy do tej spółki powoduje, że do oceny jej zgodności z prawem należy stosować zasady przystąpienia gminy do spółek prawa handlowego określone w powołanej w podstawie prawnej uchwały ustawy o gospodarce komunalnej. Wniesienie nieruchomości do spółki prawa handlowego działającej poza sferą użyteczności publicznej, powodujące, tak jak w przypadku przedmiotowej uchwały, przystąpienie gminy do takiej spółki, wymaga nie tylko zgodności z ustawą o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. "g" upoważnia gminę do określenia zasad wnoszenia udziałów do spółek, ale także zachowania dodatkowych wymogów przystąpienia gminy do takich spółek, określonych w ustawie o gospodarce komunalnej, która w tej mierze stanowi przepisy szczególne w stosunku do ustawy samorządowej. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił, że skarżąca gmina nie przedłożyła stosownych dokumentów stwierdzających istnienie warunków przystąpienia do Spółki [...] . oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko o braku spełnienia przez stronę skarżącą przesłanek z art. 10 ust.1 i ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej do przystąpienia do spółki prawa handlowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona w terminie i dopuszczalna pod względem formalnym okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem wymagającym ustosunkowania się Sądu jest określenie przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego. W kwestii tej wyłoniły się dwa sprzeczne stanowiska. Wojewoda – jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego – uważa, iż wszczęcie i przeprowadzenie procedury zakończonej stwierdzeniem nieważności w trybie art. 91 ust.1 ustawy z dnia [...] . . o samorządzie gminnym uchwały Nr [...] . Rada Miasta z dnia [...] . . zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasto do Spółki [...] . Spółka z o.o z siedzibą w [...] . , eliminuje z obrotu prawnego wcześniejszą uchwałę Rady Miasta. podjętą w tej samej materii. Takiego wniosku Wojewoda nie wyartykułował wprost, jednakże ten sposób rozumowania wypływa z kontekstu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę. Przeciwnie do tej kwestii odnosi się skarżąca gmina podnosząc, że przedmiotowa uchwała wprowadziła zmianę do uchwały z dnia [...] .. polegającą na wyrażeniu zgody na wprowadzenie aportem do zakładu kapitałowego spółki wartości kolejnej nieruchomości w zamian za zwiększenie udziałów posiadanych przez miasto w tej spółce. Przytoczone zaś w rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty dotyczą kwestii oceny zasadności przystąpienia Gminy Miasto do spółki prawa handlowego prowadzącej działalność poza sferą użyteczności publicznej, a zatem uchwały Nr [...] .., która dotyczy tej sprawy. Organ nadzoru nie zakwestionował tej uchwały w stosownym czasie mimo, że przepisy regulujące tę kwestię od tego czasu nie uległy zmianie. W ocenie Sądu, przyznać należy rację stronie skarżącej. Bezprzedmiotowe są bowiem zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wywody dotyczące niezgodności – zdaniem organu nadzoru – z prawem uchwały Rady Miasta o wyrażeniu zgody na przystąpienie Gminy Miasto do spółki prawa handlowego, skoro co do tej uchwały /tj. uchwały z dnia [...] . . / w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym a więc z zachowaniem warunku formalnego dotyczącego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia, nie było prowadzone postępowanie nadzorcze i nie zostało podjęte takie rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta z dnia [...] . . w przedmiocie zmiany uchwały tej rady z dnia [...] . ., nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności uchwały ją poprzedzającej. Wojewoda co do wcześniejszej uchwały nie skorzystał z możliwości jakie daje temu organowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jak też nie wniósł skargi do Sądu na podstawie art. 93 ust.1 tej ustawy. W takiej sytuacji kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do Uchwały Rady Miasta z dnia [...] . . , ograniczyć się musi do oceny prawnej argumentacji leżącej u podstaw stwierdzenia nieważności tej uchwały. Jeśli zatem odrzuci się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia argumenty Wojewody odnoszące się do uchwały Rady Miasta z dnia [...] . ., to dojść należy do wniosku, że w istocie rzeczy w rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wskazania istotnego naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] . ., a takie tylko naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. Mówiąc krótko Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał, dlaczego podwyższenie udziałów i wniesienie aportu stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, co trafnie podniosła strona skarżąca. Braku tego nie konwaliduje zawarta w odpowiedzi na skargę rozbudowana argumentacja, której Sąd nie podzielił, gdyż odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie przyczyn tych nie wskazuje, a jednocześnie skupia się wyłącznie na kwestiach związanych z przedmiotem innej uchwały nie objętej tym rozstrzygnięciem. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm ./ Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.