I OSK 788/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Ostrowskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt IVI SA/Wa 1947/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Powiatu Ostrowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 19 sierpnia 2004 r., nr SKO.D/4000/705/04 w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 14 lipca 2004 r. nr PZD.544/IT/10/04 i umorzenia postępowania w sprawie postanawia oddalić skargę kasacyjną Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1947/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Powiatu Ostrowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 19 sierpnia 2004 r., znak SKO.D/4000/705/04 o uchyleniu w całości decyzji organu I Instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie ustalenia corocznej opłaty za ułożenie urządzeń infrastruktury technicznej w ciągu drogi powiatowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżący Powiat nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, ponieważ w I instancji decyzja w tej sprawie została wydana przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z upoważnienia Zarządu Powiatu Ostrowskiego. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, m. in.: uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) oraz wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl., że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Od tego postanowienia Powiat Ostrowski złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Powiat Ostrowski Olesno nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję SKO dotyczącą ustalenia corocznej opłaty za ułożenie urządzeń infrastruktury technicznej w ciągu drogi powiatowej; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższe uchybienia Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej Powiat Ostrowski podniósł, że legitymację do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce oparto na art. 50 § l Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, to jest na kryterium interesu prawnego. Przepis ten stanowi bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Składającym skargę jest Powiat jako osoba prawna - jednostka samorządu terytorialnego - realizująca zadania z zakresu zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, m.in. poprzez zarząd majątkiem należącym do powiatu. Drogi powiatowe, położone na terenie Powiatu Ostrowskiego, w tym i droga nr 28 517, stanowią własność tego Powiatu. Zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a do obowiązków zarządcy należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jest to zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym, o którym mowa w art. 4 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn. zm.). Decyzja ustalająca opłatę za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie sieci gazowej w ciągu drogi powiatowej, była wydana przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg działającego jako organ administracji publicznej w ramach przyznanego władztwa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego (art. 40 ust. I, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Jak z powyższego wynika, powiat występuje tu w podwójnej roli. Po pierwsze, wykonując zadania publiczne określone ustawami w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność działając na rzecz zaspokajania potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej, o charakterze ponadgminnym, po drugie, rozstrzygając poprzez swoje organy o indywidualnych sprawach w drodze decyzji administracyjnej. Rozróżnienie i rozgraniczenie tych dwóch funkcji powiatu, jest konieczne, gdyż fakt rozstrzygania w formie władczej -decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie może pozbawić tej jednostki przymiotu strony i możliwości obrony jego praw majątkowych, a tym samym ograniczyć działanie samorządu i negatywnie wpływać na możliwość zaspokajania interesów całej wspólnoty. Jak podkreślano bowiem w uzasadnieniu skargi, utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowoduje pozbawienie Powiatu Ostrowskiego dochodów, które są przeznaczane na remonty i budowę dróg. Na poparcie swego stanowiska przywołano szereg orzeczeń Sądu Najwyższego, w których dopuścił on możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez powiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W szczególności przeprowadzony przez skarżący Powiat wywód wskazuje dobitnie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie jest on podmiotem uprawnionym (w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nałożonych na jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Wszak jedną z charakterystycznych cech interesu prawnego jest to, że jest on konkretyzowany w drodze decyzji kierowanej do podmiotu nim się legitymującym. Wywód skarżącego dowodzi jednoznacznie, że decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg wydana z upoważnienia Zarządu Powiatu Ostrowskiego nie jest adresowana do Powiatu Ostrowskiego. Po drugie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej uchwałach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego (o ile w konkretnej sprawie w ogóle on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko (jak to trafnie wywiódł Sąd I instancji), że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast NSA nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczeniach Sądu Najwyższego, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki orzecznictwa administracyjnego. Wszak organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjna w drodze decyzji, a także podmiotem materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który zostaje skonkretyzowany w decyzji będącej wynikiem tego postępowania. Szczególnie dobitnie podkreśla to T. Woś stwierdzając, że należy sobie uświadomić, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada ne quis iudex in propria causa sit. Organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ich właściwości, czyli ustalonej kompetencji tych organów, do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej, oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnej. Odróżnia to w sposób zasadniczy postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego. Zdaniem autora powyższe podstawowe założenia postępowania administracyjnego nie uległy zmianie w związku z powierzeniem z dniem 27 maja 1990 roku organom gminy, a następnie z dniem l stycznia 1999 roku organom powiatu i województwa, kompetencji do prowadzenia tego postępowania w określonych sprawach. Art. 163 Konstytucji RP sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a art. 2 ust. l u.s.g. postanawia, że zadania te gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zaś art. 7 ust. l i ust. 2 u.s.g. formułuje domniemanie kompetencji gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; w tym również do rozstrzygania spraw w sposób władczy. Ustalenia te prowadzą T. Wosia do konkluzji jeszcze dalej idącej niż zawarta w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotom uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty" - Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 76-79, cytat ze s. 79. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.