II OSK 153/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 638/04 w sprawie ze skargi D. P. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r., nr XXXVII/338/04 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną II OSK 153/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 638/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę D. P. i J. P. i stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r. Nr XXXVII/338/04. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. Nr XXI/157/99, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie. Zarzut do powyższego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyli D. i J. P. podnosząc, że projektowana droga oznaczona w projekcie planu symbolem KL "zabiera" im ogródek z drzewami, podwórko z dojazdem do garażu oraz część zabudowań i w istocie wyklucza istnienie posesji. Rada Miasta Krakowa w § 1 ww. uchwały z dnia 4 lutego 2004 r. odrzuciła zarzut D. i J. P., dotyczący przebiegu projektowanej ulicy [...] na części działki nr [...] obręb [...]. W skardze na powyższą uchwałę, D. i J. P. zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 5 , art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że projektowana droga przebiega przez jedyną niezabudowaną część posesji skarżących o powierzchni około 360 m2, z czego droga dojazdowa na teren posesji o szer. 5,1 m zajmuje powierzchnię 89 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, dostrzegając przede wszystkim okoliczność, iż w okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. Nr XXI/157/99 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 15 marca 2002 r., na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut, wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia. W konsekwencji uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Miasto Kraków złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego w sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest z nim sprzeczna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie wskazał, jakie uchybienia popełniły organy planistyczne w toku prowadzonej procedury. Problemem mającym zasadnicze znaczenie w sprawie pozostaje, czy w sytuacji nieposiadania przez gminę studium, dopuszczalne było bez narażania się na zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kontynuowanie prac nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę na zmianę regulacji prawnych w przedmiocie obowiązku uchwalenia studium oraz kilkakrotne przełożenie w ustawie terminu na jego uchwalenie. Wskazano na fakt, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądy nie uznawały braku studium za przesłankę powodującą wadliwość projektu planu oraz uchwały rozpatrującej zarzuty. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Podkreślono, iż uchwała rady gminy w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie jest aktem prawa miejscowego. Żadna z przesłanek wyłączających zasadę określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zachodzi w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Pismem z dnia 2 lutego 2006 r. D. i J. P. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej "odrzucenie". Podnieśli, że organ planistyczny naruszył prawo własności przysługujące skarżącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie ma usprawiedliwionych podstaw główny zarzut skargi naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd ten prawidłowo wyłożył (zinterpretował) ww. przepisy zasadnie dochodząc do przekonania, że organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. W sprawie niewątpliwe jest, że kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką przestrzenną Miasta (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) nie była na tym etapie badana. Jeżeli zatem Rada Miasta Krakowa, z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeszła nad tym do porządku, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (w niniejszej sprawie z powodu braku studium) doszło do naruszenia ustawowo określonych obowiązków w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie, wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Co zaś do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a nie jej niezgodności z prawem z powodu upływu rocznego terminu, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, to zarzut ten traci na znaczeniu ze względu na tożsame skutki jakie wywołuje w tym przypadku zarówno stwierdzenie nieważności jak i niezgodności zaskarżonej uchwały (konieczność powtórnego rozpatrzenia zarzutu strony skarżącej). Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).