I OSK 200/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/04 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery stałej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1767/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery stałej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, zwanej dalej "nowelą") postępowania w sprawach wniosków o przydział osobnej kwatery stałej dyrektorzy oddziałów regionalnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej umarzają, a czas oczekiwania żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej na przydział kwatery wlicza się temu żołnierzowi do czasu oczekiwania na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wynika z tego, że umorzeniu podlegają wszystkie postępowania wszczęte wnioskami o przydział osobnej kwatery stałej, natomiast zaliczenie czasu oczekiwania na przydział kwatery do czasu oczekiwania na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dotyczy tylko żołnierzy zawodowych, pełniących zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej. Brzmienie przytoczonego przepisu "dyrektorzy oddziałów regionalnych (...) umarzają" wskazuje, że po wejściu w życie noweli organ był zobligowany do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o przydział osobnej kwatery stałej. Nie znajduje podstaw zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza nabyte prawo do przydziału kwatery. O nabyciu prawa można mówić w przypadku wydania przez właściwy organ decyzji konkretyzującej uprawnienie przewidziane w przepisie obowiązującego prawa materialnego, a do wydania decyzji w sprawie przydziału kwatery w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt. 2 I SA 1490/03, na który powołał się skarżący. Wyrokiem tym uchylono decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wydaną przed zmianą z dniem 1 lipca 2004 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, na który wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jako na podstawę merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie zamiany kwater, posługiwał się określeniem "osoba uprawniona", które obejmowało zarówno żołnierzy zawodowych jak i emerytów wojskowych (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy) uprawnionych do przydziału kwatery. Od 1 lipca 2004 r., tj. od wejścia w życie noweli, prawo do zamieszkania w lokalu pozostającym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mają wyłącznie żołnierze służby stałej i tylko na ich rzecz może być wydana decyzja o prawie zamieszkiwania w takim lokalu. Oznacza to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosków o przydział osobnej kwatery stałej. W znowelizowanej ustawie nie funkcjonują już bowiem takie kategorie normatywne jak "osobna kwatera stała" oraz "osoba uprawniona". Dlatego ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy zmieniającej postanowił, że postępowania dotyczące przydziału osobnych kwater stałych podlegają umorzeniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. G., zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 5 noweli i niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku, polegające na zastosowaniu przytoczonego przepisu w sposób sprzeczny z obowiązującymi normami ustrojowymi. W związku z powyższym wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia literalna normy prawnej. Dokonywana przy założeniu racjonalności ustawodawcy, który wprowadzając pewne normy czuwa, aby nie prowadziły one do tworzenia stanów prawnych sprzecznych z aktem o najwyższej randze, jakim jest Konstytucja. Odmienna ocena byłaby bowiem nieuprawniona z punktu widzenia społecznego oddziaływania norm prawnych, gdyż ich odbiorcy pozostawaliby w niepewności co do możliwości korzystania z uprawnień i praw zagwarantowanych im w konstytucji. Zatem gdyby przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że art. 19 ust. 5 noweli dotyczy również emerytów wojskowych, to nie sposób jednocześnie wykazać na takie racjonalne motywy decyzji ustawodawcy, które pozwalałyby przez przyjętą jego wykładnię na tak jednostronnie niekorzystne ukształtowanie pozycji, m. in. takich osób jak skarżący. W związku z powyższym podkreślić należy, że niedopuszczalna jest taka interpretacja tego przepisu, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa jak to się stało w niniejszej sprawie. Dlatego też, w ocenie skarżącego stan faktyczny ustalony w omawianej sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 19 ust. 5 cytowanej ustawy. Prowadząc równocześnie przez takie zastosowanie do wypaczenia rzeczywistej treści przepisu, będącego wyrazem zmiany koncepcji przyznawania lokali przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, ale tylko i wyłącznie w stosunku do żołnierzy służby stałej, które zgodnie ze znowelizowaną ustawą będą przysługiwały żołnierzowi w miejscu i na czas pełnienia służby. Nie może zatem prowadzić przez swoją wykładnię do dyskryminacji emerytowanych żołnierzy, którym przysługuje prawo do godnego mieszkania po zakończeniu służby wojskowej. Skoro z konstytucyjnej zasady legalności jak również z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy norma prawna wyraźnie nie wskazuje podmiotu, którego sytuację dany przepis przewiduje, to nie wolno domniemywać i w oparciu o nią rozstrzygać o sytuacji prawnej tej kategorii podmiotów przypisując ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zaskarżone orzeczenie wydane z naruszeniem powyższych zasad nie może odpowiadać prawu. Orzeczenie, bowiem o tak zasadniczych prawach jednostki, musi wprost wynikać z przepisu. Dlatego z całą stanowczością podkreślić w tym miejscu trzeba, że stosowanie wykładni rozszerzającej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w odniesieniu do przepisów ograniczających wolności i prawa jest niedopuszczalna. Z przepisu art. 19 ust. 5 noweli nie wynika, by zamiarem ustawodawcy było pozbawienie emerytów wojskowych prawa do kwatery stałej i kwestii z nią związanych takich jak zmian przydziału takiej kwatery. Prawa tego z pewnością przepis ten pozbawił żołnierzy zawodowych, którym ekwiwalentnie zaliczył czas oczekiwania na tą kwaterę na poczet okresu oczekiwania na wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Jednocześnie czuwając, aby nie utracili oni ekspektatywy prawa słusznie nabytego do takiego lokalu. W związku z tym nie można dopatrzyć się żadnych racjonalnych względów, które mogłyby przemawiać za tym, że ustawodawca pozbawiając emerytów ich praw i umarzając postępowanie w tej materii nie przyjął takiego założenia jak w stosunku do czynnych żołnierzy i nie przyznał im ekwiwalentu pomijając ich czas oczekiwania. Świadomie stawiając ich w sytuacji znacznie gorszej niż zawodowych żołnierzy, naruszając zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, czego usprawiedliwić nie mogą przecież żadne względy. Przedstawione racje upoważniają do wniosku, że zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności ustaw i racjonalności działania ustawodawcy oraz zupełność systemu prawnego, art. 19 ust. 5 noweli nie ma zastosowania do emerytowanych żołnierzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku orzekł, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do wysunięcia zarzutu o naruszeniu nabytych praw T. G. do przydziału kwatery, ponieważ o nabyciu prawa można mówić w przypadku wydania przez właściwy organ decyzji konkretyzującej uprawnienie przewidziane w przepisie obowiązującego prawa materialnego, a do wydania decyzji w niniejszej sprawie nie doszło. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że w przypadku T. G. nie doszło do naruszenia jego nabytych praw do przydziału kwatery. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pojęciem prawa podmiotowego tymczasowego, tzw. ekspektatywy. Przyjmuje się, że ekspektatywa zachodzi w sytuacji, kiedy do powstania prawa podmiotowego wymagane jest spełnienie kilku przesłanek (elementów stanu faktycznego). Nabycie określonego prawa podmiotowego następuje dopiero z chwilą spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek. Z chwilą spełnienia pierwszej przesłanki powstaje tzw. oczekiwanie prawne danego podmiotu na uzyskanie prawa podmiotowego. Tymczasowy charakter tego oczekiwania stanowi uzasadnienie przyznania mu ochrony, niezależnie od tej, z której korzystają prawa podmiotowe ostatecznie ukształtowane. Istnienie i znaczenie poszczególnych ekspektatyw zostało w pełni uznane przez doktrynę i orzecznictwo (por. K. Gandor, Prawa podmiotowe tymczasowe (ekspektatywy), 1968, str. 12-13 i powołana tam literatura; por. też A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo Cywilne - zarys części ogólnej, 1996, str. 135). Także linia orzecznicza stoi na stanowisku, że ochrona praw nabytych może być odnoszona do ochrony ekspektatyw, np.: "Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszych ustaw " (zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r. K. 5/99 OTK ZU 1999/5 poz. 100 str. 536; wyrok z 23 listopada 1998 r. SK. 7/98 OTK ZU 1998/7 poz. 114 str. 628; wyrok z 28 kwietnia 1999 r. K. 3/99 OTK ZU 1999/4 poz. 73 str. 366). O ekspektatywie maksymalnie ukształtowanej można mówić dopiero wówczas, gdy spełnia ona wszystkie wyżej wymienione warunki i tylko brakuje ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego. Jeżeli więc po stronie danego podmiotu istniała już ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, to należy do tej ekspektatywy odnieść podobny reżim ochronny, jaki przysługuje prawom nabytym. Powyższe, ma jak najbardziej słuszne zastosowanie wobec sprawy T. G. i naruszenia jego prawa ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Podmiot ubiegający się o przydział kwatery spełnił wszystkie ustawowo wymagane warunki i jedynie do nabycia prawa podmiotowego zabrakło wydania przez właściwy organ decyzji konkretyzującej. Zupełnie inną sprawą jest to, że zmiana ustawy zdeterminowała dyrektorów regionalnych Wojskowych Agencji Mieszkaniowych do umorzenia postępowań w sprawach wniosków o przydział osobnej kwatery stałej. Nawet zmiana prawa nie powinna ingerować w prawa nabyte, czy maksymalnie ukształtowane ekspektatywy, ponieważ prawodawca obwarowany jest zasadą reguł przyzwoitej legislacji. W szczególności prawodawca powinien umożliwić zainteresowanemu, czyli T. G., dostosowanie się do nowej sytuacji, tzn. powinien ukształtować w taki sposób przepisy przejściowe, by stanowienie i stosowanie nowych norm prawnych nie stawało się pułapką dla zainteresowanych (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r. K. 25/95 OTK ZU 1996/6 poz. 52 str. 501-502; wyrok z 13 kwietnia 1999 r. K. 36/98 OTK ZU 1999/3 poz. 40 str. 241). Konkludując uznać należy, że wydając zaskarżone orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za podstawę materialną treść art. 19 ust. 5 noweli i tym samym nie dopuścił do siebie, iż istnieje możliwości naruszenia praw nabytych (w rzeczywistości praw podmiotowych tymczasowych - ekspektatywy) T. G. Takie orzeczenie pozostaje w sprzeczności z powszechnie akceptowaną przez doktrynę i orzecznictwo zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasadą ochrony praw nabytych oraz interesów w toku, mającą szczególne znaczenie w przypadku przepisów pogarszających sytuację prawną, np. emerytów wojskowych w stosunku, do których umorzono postępowanie w sprawie przydziału kwatery stałej likwidując jednocześnie taką kategorię prawną, zastępując ją prawem zamieszkania w lokalu, które jednak emerytom wojskowym nie przysługuje (zob. wyrok TK z dnia 25 listopada 1997 r. K. 26/97 OTK ZU 1997/5-6 poz. 64). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że całkowicie podziela stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku. Dodał, że chybiony jest zarzut skarżącego, jakoby na skutek wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia jego praw nabytych do kwatery, ponieważ skarżący posiada kwaterę i zgodnie z art. 23 ust. 1 noweli jego uprawnienie do zajmowania tej kwatery zostało zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Przepis art. 19 ust. 5 noweli został skonstruowany ze zwrotów, których znaczenie zarówno na gruncie języka potocznego, jak i języka prawnego nie budzi wątpliwości. Zgodnie z pierwszymi dwoma dyrektywami wykładni językowej, której zresztą skarżący przyznaje podstawowe znaczenie, takim zwrotom, (tzn. zwrotom, których znaczenie jest określone na gruncie języka potocznego lub prawnego) nie można bez dostatecznych powodów przypisywać znaczenia specjalnego – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 400. W interpretowanym przepisie ustawodawca posłużył się określeniem "żołnierz zawodowy pełniący zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej". Trudno o bardziej sprecyzowaną nazwę, która zarówno w języku potocznym, jak i prawnym swoimi desygnatami nie obejmuje ani emerytów, ani też rencistów wojskowych, co trafnie przyjął Sąd I instancji. Nie ma również dostatecznych powodów, aby określeniu temu przypisywać – jak chce skarżący – rozszerzone znaczenie. Przeciwnie za ustaleniami terminologicznymi, poczynionymi przez Sąd I instancji przemawiają również względy wykładni systemowej, a w szczególności dyrektywa mówiąca, że interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Należało zatem mieć na względzie, że ustawodawca ustalając w ustawie z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nowe zasady zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych znajdujących się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ograniczył krąg osób legitymowanych do tego uprawnienia socjalnego, wskazując jako uprawnionych jedynie żołnierzy zawodowych służby stałej. Tym samym emeryci i renciści wojskowi, a także rozwiedzeni małżonkowie zostali pozbawieni uprawnień, jakie dotychczas posiadali w tym zakresie. Natomiast ocena, czy przytoczone uregulowanie prawne jest zgodne z art. 2 Konstytucji RP pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, ponieważ to zadanie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.