I OSK 187/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Izabella Kulig - Maciszewska (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 221/04 w sprawie ze skargi Andrzeja H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 19 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. II SA/Rz 221/04, uchylił zaskarżoną przez Andrzeja H. decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 19 lutego 2004 r. (...), wydaną w przedmiocie przeniesienia służbowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w P. - działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 18 ust. 2 i art. 81 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. nr 72 poz. 802 ze zm./, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 2004 r. dotyczącą przeniesienia służbowego Andrzeja H. do Izby Celnej w P. W uzasadnieniu decyzji podano, iż podstawą przeniesienia była konieczność zapewnienia odpowiedniej obsady kadrowej w Wydziale Egzekucji w związku ze zwiększonym zakresem jego działania, między innymi o przeprowadzenie czynności egzekucyjnych wszystkich rodzajów należności pieniężnych i zajęć nieruchomości. Podtrzymano ocenę celowości przeniesienia, uwzględniając doświadczenie zawodowe oraz nabyte umiejętności skarżącego. Andrzej H. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 lutego 2004 r., względnie o ich uchylenie. Skarżący zarzucił wskazanym decyzjom naruszenie art. 18 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a także naruszenie art. 7, 61 par. 4, art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, polegające na braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, nie zebraniu pełnego materiału dowodowego, odstąpieniu od uzasadnienia prawnego oraz pozornego uzasadnienia faktycznego. Skarżący wskazał, iż w świetle art. 18 ust. 6 powołanej ustawy, organem właściwym do wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego w trybie art. 18 ust. 2 cyt. ustawy, jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Odpowiednie zastosowanie przepisów Kpa także w sprawach przenoszenia funkcjonariuszy celnych na inne stanowiska rodzi konieczność zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, a tego skarżący został pozbawiony, albowiem decyzję wydaną w I instancji, nie poprzedzono postępowaniem prowadzonym z jego udziałem. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż materialnoprawną podstawą przenoszenia funkcjonariusza Służby Celnej jest art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Przeniesienia takiego, jeśli łączy się to z przeniesieniem do innego urzędu dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych /art. 18 ust. 6 cytowanej ustawy/. Pojęcie urzędu definiuje wymieniona ustawa w art. 1 ust. 7, który w dacie wydania decyzji wskazywał, że przez pojęcie "urzędu" w rozumieniu ustawy o Służbie Celnej należy rozumieć urząd, o którym mowa w art. 284 par. 1 Kodeksu celnego, wraz z podległym i mu urzędami celnymi. Bowiem przepis ten stanowi, że dyrektorzy izb celnych wykonują zadania przy pomocy podległych im urzędów oraz za pośrednictwem naczelników urzędów celnych. Urzędem jest zatem izba celna wraz z urzędami celnymi, podległymi dyrektorowi tej izby. Kierownikiem urzędu w rozumieniu cyt. ustawy jest dyrektor izby celnej. W sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarżący wskazując na dyspozycję art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, wywodził niewłaściwość dyrektora izby celnej do wydania decyzji o przeniesieniu. W ocenie Sądu I instancji przepis o właściwość ministra do spraw finansów publicznych do dokonywania przeniesień wiążę jedynie z przypadkiem przeniesienia do innego urzędu. Uznać zatem należy - wskazał Sąd - że kompetencję ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania decyzji osobowych wobec funkcjonariuszy celnych sam ustawodawca przewiduje tylko w niektórych przypadkach. Uznać także należy, że pojęcie "przeniesienie do innego urzędu" choć użyte w art. 18 ust. 2 i art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, nie oznacza w obu przypadkach tego samego. W art. 18 ust. 6 chodzi tylko o taką sytuację, gdy funkcjonariusz Służby Celnej jest przenoszony z jednej jednostki organizacyjnej tej Służby do drugiej, przy czym obie te jednostki mieszczą się w strukturze różnych izb celnych, a więc chodzi tu o przeniesienie między różnymi urzędami w rozumieniu art. 1 ust. 7 tej ustawy. Jest to więc wyjątek, o jakim mowa w art. 1 ust. 9 ww. ustawy. W przypadku art. 18 ust. 2 ustawy, pojęcie przeniesienie do innego urzędu oznacza każdy przypadek przeniesienia funkcjonariusza z jednej jednostki organizacyjnej tej Służby do innej, w tym także przeniesienie z urzędu celnego do innego urzędu celnego, jak i między urzędem celnym a izbą celną. Inna wykładnia cyt. przepisów byłaby - zdaniem Sądu - sprzeczna z wykładnią logiczną. Oznacza to, że w przypadku przenoszenia funkcjonariusza celnego z jednej jednostki organizacyjnej Służby Celnej do drugiej, jeśli następuje to w ramach tej samej izby celnej, organem właściwym do wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza jest dyrektor tej izby celnej. Zarzut naruszenia właściwości jest więc nietrafny, co nie oznacza że skarga jest nietrafna, podkreślił Sąd. W myśl art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaś ust. 2 tego przepisu stanowi, że do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to - wbrew twierdzeniom Organu - odnosi się do postępowania, którego przedmiotem są wszystkie rodzaje decyzji odnośnie spraw osobowych funkcjonariuszy celnych, jakie ustawodawca wymienił w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Nietrafne jest także - w ocenie Sądu I instancji - twierdzenie, że ustawodawca sprawy personalne uregulował całościowo w ustawie o Służbie Celnej, skoro istnieje wyraźne odesłanie do przepisów Kpa. Z tych przyczyn, wszczynając postępowanie, należało zawiadomić funkcjonariusza z urzędu o jego wszczęciu, stosownie do brzmienia art. 61 par. 4 Kpa. Samo naruszenie tego przepisu nie ma oczywiście znaczącego wpływu na wzruszenie decyzji przez sąd w niniejszej sprawie. Argumentem przesądzającym o zasadności skargi jest brak dostatecznych dowodów w aktach sprawy, mających wspierać argumentację wydanej decyzji. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, ilu pracowników liczy wydział egzekucji, jaka obsada kadrowa jest niezbędna celem zapewnienia prawidłowego działania tej jednostki. Być może okoliczności te są znane orzekającemu Organowi z urzędu, zaznaczyć jednak należy, że, np. fakt notoryjny urzędowy winien być stronie zakomunikowany /art. 77 par. 4 zdanie 2 Kpa/. Stąd uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów art. 107 par. 3 Kpa w związku z zasadą ogólną przekonywania zawartą w art. 11 Kpa. Andrzej H. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku /błędnie nazwaną skargą/ zarzucając mu "obrazę przepisów art. 18 par. 2 oraz art. 18 par. 6 ustawy o Służbie Celnej, przez przyjęcie, że występujące w art. 18 par. 2 cyt. ustawy pojęcie "urzędu celnego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne służby celnej, co skutkowało uznaniem, że dyrektorowi izby celnej przysługuje uprawnienie do przeniesienia funkcjonariusza celnego na podstawie tego przepisu". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 19 lutego 2004 r. (...). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż twierdzenie Sądu, według którego pojęcie urzędu celnego użyte w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej oznacza jednostkę organizacyjną Służby Celnej, jest nietrafne. Skarżący podniósł, iż ustawodawcy nie jest obce pojęcie jednostki organizacyjnej Służby Celnej. Mówi o niej w tym samym przepisie tj. w art. 18 ust. 4. W związku z tym przyjąć należy, iż w art. 18 ust. 2 uregulowane zostały sytuacje, w których funkcjonariusz przenoszony jest do innego urzędu w znaczeniu izby celnej, za czym przemawia również analiza przesłanek które mają być wówczas spełnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, bowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja przepisu art. 18 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. nr 72 poz. 802 ze zm./ w jej brzmieniu na dzień wydawania decyzji jest prawidłowa. Jak to trafnie stwierdził Sąd minister do spraw finansów publicznych jest organem właściwym do wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego jedynie wtedy gdy łączy się to z przeniesieniem do innej izby celnej. Za taką interpretacją przemawia wykładnia systemowa, celowościowa i logiczna. Bezsporne jest, iż stosownie do art. 1 ust. 7 ww. ustawy o służbie celnej urzędem w rozumieniu tej ustawy jest urząd, o którym mowa w art. 284 Kodeksu celnego wraz z podległym mu urzędem celnym, co oznacza, że urzędem tym jest izba celna wraz z podległymi jej urzędami celnymi. Z tak określonego wyrażenia ustawowego wynika, że ustawa posługuje się pojęciem "urząd" rozumianym jako "izba celna" oraz jako "urząd celny" - jednostka podległa izbie celnej. Dlatego też wykładnia powołanego przepisu art. 18 ust. 2 i ust. 6 musi uwzględniać tę dwoistość używanego przez ustawodawcę pojęcia urzędu. Ustęp 2 art. 18 przewiduje możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Użyte w tym przepisie pojęcie, zgodnie z tym co wskazano wyżej, musi określać urząd zarówno jako izbę celną, jak i urząd celny. Odmienna interpretacja, iż przepis ten odnosi się tylko do izby celnej, bądź tylko do urzędu celnego prowadziłaby do sytuacji, w której brak byłoby możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego albo do innej izby celnej, albo innego urzędu celnego, co z oczywistych względów jest nieuzasadnione. Jeżeli więc możliwość przeniesienia w określonych sytuacjach, funkcjonariusza celnego do innej izby lub innego urzędu celnego przewiduje powołany ust. 2 art. 18 ustawy o służbie celnej, to z tak rozumianym tym przepisem całkowicie koreluje właśnie ust. 6 art. 18. Stanowi on bowiem, że w przypadku przeniesienia do innego urzędu dokonuje tego przeniesienia minister ds. finansów publicznych. W tym przepisie innym urzędem jest urząd rozumiany jako izba celna. Gdyby miał być rozumiany - również jako urząd celny, to w ogóle nie powinien ten przepis zawierać pojęcia urząd, bowiem wtedy w każdym przypadku - czy to przeniesienia do innej izby, czy też innego urzędu celnego w ramach izby, przeniesienia musiałby dokonywać minister. Taka interpretacja byłaby niezgodna nie tylko z wykładnią logiczną, ale również celowościową i systemową. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 8 i 9 cyt. ustawy o służbie celnej w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem decyzje podejmuje kierownik urzędu, którym jest dyrektor izby celnej, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak więc dyrektor izby celnej podejmuje decyzje co do funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w podległych mu jednostkach w ramach danej izby celnej. natomiast minister w sytuacji gdy decyzja o przeniesieniu dotyczy innej izby. Ponieważ w niniejszej sprawie przeniesienie skarżącego dokonywane było w ramach jednej izby celnej, to dyrektor tej izby był organem właściwym do podjęcia decyzji. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku przesłanek z art. 204 Sąd stosownie do art. 209 ww. ustawy nie rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P.