II OSK 101/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/05 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/05 po rozpoznaniu skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2004 r. orzekającą o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie nakazu przeróbki kosza odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku położonego w S. przy ul. B. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych w przedmiotowym budynku zostały już wydane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 28 lutego 1997 r. sygn. akt SA/Bk 322/96 Sąd oddalił skargę M. R. na decyzję z dnia 8 lutego 1996 r., zaś wyrokiem z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1153/01 Sąd oddalił skargę M. R. z tego względu, że nie zostały wykonane przez organy administracji wytyczne zawarte we wcześniejszych wyrokach NSA. Z powołaniem się na powyższy wyrok Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 5 sierpnia 2001 r. nakazał inwestorowi dokonanie przeróbki kosza poprzez oparcie go o własną ścianę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Skargę na tę decyzję wniósł M. R., zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 213/03 skargę oddalił. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2004 r. B. R. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2002 r. podając, że nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym tą decyzją pomimo, iż jest współwłaścicielką nieruchomości. Dowiedziała się o decyzji dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru budowlanego w związku z tym wznowił postępowanie stwierdzając, że decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. została wydana z wadą polegającą na nie zapewnieniu udziału w postępowaniu B. R., jednakże uznał, że nie można uchylić kwestionowanej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od tej decyzji rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy podając w uzasadnieniu, że organy administracji były związane wcześniejszymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. R. zarzucając nie tylko wadliwość zaskarżonej decyzji ale również decyzji ją poprzedzających oraz wydanych w zakresie przedmiotowej inwestycji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi organ administracji czuł się związany. Podkreślała, że w jej ocenie organy nie są związane orzeczeniem Sądu oddalającym skargę jej męża M. R. na decyzję wydaną w postępowaniu, wznowienia którego się domagała, gdyż dopuszczono się rażącego naruszenia prawa polegającego na powołaniu błędnej podstawy prawnej. W ocenie skarżącej jako współwłaścicielka nieruchomości ma możliwość nie respektowania nakazu organu administracji skierowanego do jej męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do związania oceną prawną zawartą w sprawie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku. Podkreślił, że istotą sprawy administracyjnej była okoliczność, że urządzenie odprowadzające wody z dachu domu zrealizowanego przez inwestora M. R. musi opierać się o własną ścianę, a nie o ścianę budynku na sąsiedniej działce należącej do innego właściciela. W związku z argumentami dotyczącymi nabycia sąsiedniej działki przez inwestora, Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie został zawarty akt notarialny o przeniesieniu prawa własności tej działki na inwestora – M. R., jednakże orzeczeniem Sądu Rejonowego akt ten został unieważniony, zaś skarżący nie wykazali, że orzeczenie to nie ma mocy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sporządzoną przez radcę prawnego M. M., wniosła B. R. zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez: 1/ błędne przyjęcie, że Sąd orzekając w sprawie był związany wyrokiem oraz oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 213/02 w odniesieniu do B. R., która w sprawie nie brała udziału bez własnej winy, 2/ błędne przyjęcie przez Sąd, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nie był władny zmienić jej merytorycznie z powodu związania wyrokiem NSA z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 213/02 w odniesieniu do skarżącej B. R. jako nie biorącej udziału w postępowaniu bez własnej winy, 3/ błędne przyjęcie przez Sąd, że w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. biorąc pod uwagę nie związanie sądu granicami skargi, istnieje rozbieżność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem /art. 107 ( 3 kpa/, 4/ błędne ustalenie faktyczne dokonane przez Sąd poprzez przyjęcie, że skarżąca wraz z mężem M. R. nie są właścicielami sąsiedniej działki nr geod. 904/02 - przy czym zarzuty wskazane w pkt 1 - 4 prowadzą do tego, że Sąd I instancji dopuścił się wadliwości proceduralnych z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisuje się przebieg sprawy wskazując na to, że organy nadzoru budowlanego błędnie kwestionowały zamocowanie obróbek blacharskich kosza do ściany domu na sąsiedniej działce. Podkreśla się, że inwestor nie miał obowiązku wykonywać własnego muru oddzielenia przeciwpożarowego, skoro na sąsiedniej działce dom miał już wybudowany taki mur. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie opierały się na pierwszym wyroku z dnia 3 października 1995 r. sygn. akt SA/Bk 483/94, w którym Sąd wydał orzeczenie oparte na błędnym przekonaniu, że wykonując przedmiotowy kosz inwestor naruszył prawo. Ponadto w postępowaniu wznowieniowym organy ponownie rozpoznawały sprawę, nie następuje więc związanie ich orzeczeń poprzednimi wyrokami. Sąd także "błędnie ocenił, że nie następuje rozbieżność pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji organów nadzoru budowlanego". Taka sprzeczność zachodzi, skoro sprawę rozpatrzono. Gdyby faktycznie organy uznały, że są związane wyrokami sądu, odmówiłyby wznowienia postępowania w trybie art. 149 ( 3 kpa. Sąd nie wziął pod uwagę, podobnie jak poprzednie orzeczenia Sądu, że w chwili wydania pozwolenia na budowę oraz przedmiotowej budowy ściana oddzielająca budynki stanowiła własność M. R., o czym świadczy odpis z księgi wieczystej. Sąd Rejonowy stwierdził wprawdzie nieważność aktu notarialnego jednak tylko w części przenoszącej własność ściany budynku, a nie w części odnoszącej się do działki. Ściana ta jest własnością inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się opisowo przedstawione uchybienia, jakich dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 1-4 podstaw skargi kasacyjnej /bez wskazania konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji/, twierdząc, że prowadzą one do naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne, niż określone w pkt 1 lit. a lub b naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionuje się więc w skardze kasacyjnej w istocie to, że zaskarżonym wyrokiem nie uchylono zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak, że skargi kasacyjnej ze względu na wyraźną dyspozycję art. 174 ppsa stanowiącego, jakie zarzuty mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej, nie można oprzeć wyłącznie na takiej podstawie jak zarzut naruszenia art. 145 ( 1 ppsa, to jest na kwestionowaniu, że sąd orzekł o oddaleniu skargi, pomimo iż powinien był ją uwzględnić, względnie na kwestionowaniu orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego aktu, pomimo, że w ocenie strony jest on prawidłowy a skargę należało oddalić. Prawidłowo, a więc w sposób odpowiadający wymogom dla skargi kasacyjnej, sformułowana skarga powinna przytaczać konkretne przepisy prawa materialnego, lub prawa procesowego obowiązującego przed sądem administracyjnym, dopiero zaś wykazanie, że sąd wydał wyrok z naruszeniem wskazanych przepisów może prowadzić w konsekwencji do naruszenia art. 145 ( 1 ppsa. W niniejszej sprawie natomiast skarga kasacyjna nie wskazuje zaistnienia którejkolwiek z podstaw określonych w art. 174 ppsa, ograniczając się wyłącznie do powołania się na to, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok z wadami "prowadzącymi do naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa". Należy więc stwierdzić, że konkretnego przepisu ppsa odpowiadającego podstawom skargi kasacyjnej z art. 174 ppsa w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani w części odnoszącej się do podania podstaw kasacji ani też w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się natomiast do wad postępowania administracyjnego, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest orzeczenie Sądu I instancji, a nie orzeczenie administracyjne, którego zgodność z prawem była kontrolowana przez ten Sąd. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też przepisów prawa materialnego, mógłby zarzucać. W myśl art. 183 ( 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, której podstawami jest związany z tym zastrzeżeniem, że bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, oczywiście postępowania przed sądem administracyjnym. Przesłanki nieważności postępowania określa art. 183 ( 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa. W związku z kwestionowaniem w niniejszej sprawie ocen prawnych wyrażonych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku dodatkowo tylko należy zauważyć, że stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z tej przyczyny sprzeczne z powołanym przepisem jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na wadliwość określonych wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku.