I OSK 107/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska Protokolant: Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Op 274/05 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], Nr [...], wydanej na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówiono przyznania J. C. świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podejmowane próby przeprowadzenia wywiadu rodzinnego z wnioskodawcą nie przyniosły żadnego efektu. Wnioskodawca odmawia współpracy z pracownikiem socjalnym twierdząc, że nie będzie odpowiadał na żadne stawiane pytania oraz nie będzie podawał informacji na temat własnego życia. Z oświadczenia zaś K. S. wynika, że podnajmuje ona mieszkanie u wnioskodawcy, lecz nie przedkłada w tym zakresie żadnej umowy. Takie oświadczenie może oznaczać, że J. C. może z tego tytułu pozyskiwać dochody, w sytuacji gdy zapewnia, że żadnego dochodu nie posiada. Brak współpracy z pracownikiem socjalnym uniemożliwia określenie faktycznej sytuacji J. C., zwłaszcza, że czynione przez Ośrodek starania zmierzające do ustalenia dochodów J. C., wobec jego postawy nie pozwoliły na ustalenie rzeczywistej sytuacji faktycznej. Stąd też stosownie do art. 106 ust. 2 uznano, że z winy wnioskodawcy niemożliwym jest przeprowadzenie prawidłowo postępowania administracyjnego w sprawie pomocy społecznej, a zatem należało odmówić przyznania świadczenia z pomocy społecznej. J. C. w odwołaniu od decyzji zarzucił, że organ potwierdza nieprawdę w dokumentach. Wskazał, że z K. S. ma córkę, na którą powinien płacić alimenty, ale nie ma możliwości podjęcia pracy. Organ pomimo, że posiada wiedzę, że nie ma żadnych środków do życia, odmawia mu udzielenia pomocy. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodzić należy się z organem I instancji, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej osób i rodzin. Odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowić może także m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uzasadniał nadto organ, iż w rozpoznawanej sprawie, pomimo podejmowanych wysiłków przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie udało się przeprowadzić wywiadu, a odwołujący w dniu 18 marca 2005 r. odmówił złożenia oświadczenia o posiadanym dochodzie. W oświadczeniu z dnia 25 marca 2005 r. podał, że nie posiada żadnego dochodu, opłat za media dokonuje z dodatku mieszkaniowego i żyje ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych, gdyż OPS w [...] nie wypłaca nawet tego, co zapewnia ustawa o pomocy społecznej. Oświadczenie nie może zastępować braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym. Odmowa przedłożenia zaświadczeń o dochodach wszystkich członków gospodarstwa domowego spowodowała, iż niemożliwym było ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, a tym samym uniemożliwiało przyznanie pomocy. J. C. złożył skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa procesowego, a w szczególności zasad postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 231 Kodeksu karnego. W wywodach skargi dowodził, iż postawa jaką prezentuje osoba pełniąca obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Burmistrz, noszą znamiona przestępstwa, wobec działania na szkodę interesu prywatnego i publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Op 274/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 539), pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Według art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (pkt 1) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł (pkt 2) oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 3) – przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Skarżący wnosił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z długotrwałą chorobą i spowodowanymi tym kosztami leczenia oraz kosztów związanych z zakupem opału. Z treści wniosku skarżącego wynikało, iż jego żądanie dotyczy zasiłku celowego, o którym stanowi art. 39 ustawy. Art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ustawodawca w ustępie 2, art. 39 wskazał przykładowo sytuacje, które mogą stanowić podstawę przyznania zasiłku celowego. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organy dokonały zatem właściwego zakwalifikowania wniosku skarżącego. Dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego, niezbędnym było ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Jednym z zasadniczych dowodów umożliwiających wydanie decyzji o odmowie lub przyznaniu pomocy, jest przeprowadzenie przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Słusznie zatem organy obu instancji akcentowały, iż w świetle art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), rola wywiadu środowiskowego w sprawach udzielenia pomocy jest niezwykle ważna, bowiem stanowi on sposób zbierania informacji w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby i rodziny o wnioskodawcy, który ubiega się o pomoc społeczną, a także jest on szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania z zakresu pomocy społecznej. Nie mniej jednak wywiad środowiskowy nie może być uznany za jedyny dowód, który tylko i wyłącznie decyduje o prawidłowości i kompletności przeprowadzonego postępowania dowodowego. Do postępowania administracyjnego z zakresu pomocy społecznej, zastosowanie mają bowiem także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również podstawowe zasady. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej, wystąpił czy też nie – w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny, czy wnioskodawca uznany winien być w przedmiotowym postępowaniu za osobę samotnie gospodarującą (art. 6 pkt 10 ww. ustawy),czy też za osobą w rodzinie (art. 6 pkt 14). Z akt administracyjnych, a w szczególności oświadczenia K. S. z dnia 16 marca 2005 r. oraz samego wnioskodawcy złożonego w dniu 25 marca 2005 r. przed organem I instancji wysnuć można by wniosek, że wnioskodawca – J. C. jest osobą samotnie gospodarującą. Z zapisów zaś znajdujących się w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 30 marca 2005 r. wynika natomiast, że J. C. oraz K. S. pozostają w związku konkubenckim. Skoro zatem organy dysponowały zarówno oświadczeniem wnioskodawcy o osiąganych dochodach oraz oświadczeniem, które złożyła osoba, która zamieszkuje w tym samym lokalu co wnioskodawca, to organy nie były uprawnione do uznania, że wnioskodawca nie współpracuje z organami w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz uniemożliwia ustalenie faktycznej sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej. O braku współdziałania można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca w ogóle odmawiał i uniemożliwiał ustalenie przez organy swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz nie składał żadnych oświadczeń, ani dokumentów. W sytuacji, gdy współpraca z wnioskodawcą jest trudna, a jego postawa odmienna od tej, której oczekiwali i z którą spotykali się wcześniej pracownicy pomocy społecznej nie oznacza to, że organy pomocy społecznej mogą uznać, że takie zachowanie zwalnia z prowadzenia postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organy dysponujące zatem rozbieżnymi danymi w ty zakresie, winny dążyć do ustalenia tego istotnego i zasadniczego elementu stanu faktycznego, mającego wpływ na dalszy tok postępowania i rodzaj żądanych dokumentów dotyczących zwłaszcza osiąganych dochodów i w zależności od poczynionych ustaleń, żądać dopiero wykazania dochodów czy to rodziny wnioskodawcy, czy też tylko i wyłącznie jego jako osoby samotnie gospodarującej. Organ dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, winny podjąć wszelkie czynności, w tym i przeprowadzić m.in. dowody, o których stanowi art. 75 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na wyjaśnienie tej okoliczności. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia a przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach określonych: 1) w art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy) przez błędną interpretację art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że organy I i II instancji błędnie oceniły zachowanie wnioskodawcy uznając, iż nie współdziałał on z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w związku z czym istniała podstawa do odmowy przyznania zasiłku celowego; 2) w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy) przez przyjęcie, że decyzje objęte wyrokiem wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza okoliczności dotyczących ustalenia dochodów wnioskodawcy w kontekście jego sytuacji rodzinnej. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że J. C. nie dopuszczając do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, a tym samym do ustalenie czy jest podstawa do przyznania zasiłku celowego, odmówił współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Zarzucono, że nie można podzielić stanowiska Sądu, że wywiad środowiskowy nie mógł być uznany za jedyny dowód. Skoro wnioskodawca odmawiał współpracy, w szczególności co do wymaganego mocą art.106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego, to organ zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy był uprawniony do wydania decyzji odmownej. Skoro strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu i tym samym dokonania ustaleń co do wspólnego lub odrębnego gospodarowania z K. S., to na tę okoliczność nie jest możliwe przeprowadzenie innych dowodów. Nie jest zatem zasadne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem bezpodstawnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Według art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Regulację art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, która jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie można odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej. np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie można więc wyprowadzić wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo zastosował reguły rządzące ustaleniem stanu faktycznego. Odstąpienie od reguł rządzących postępowania dowodowego, w tym zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego) jest niedopuszczalne. Przyjęcie w art. 106 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. który stanowi "Decyzja administracyjna o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego", nie może podważać ustawowych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowego zastosowania do zgromadzonego materiału dowodowego reguł postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.