II SA/Op 225/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariusz policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...], nr[...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na rzecz skarżącego L. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 marca 2005 r. Naczelnik Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej w O. skierował do Komendanta Miejskiego Policji w O. wniosek o zwolnienie ze służby komisarza L. S. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Miejski Policji w O. działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58) zwolnił ze służby z dniem 30 kwietnia 2005 r. komisarza L. S. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w dniu 21 marca 2005 r., po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby powodu choroby, wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia komisarza L. S. ze służby. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że komisarz L. S. od 18 marca 2004 r. zaprzestał służby z powodu choroby. W dniu 4 lutego, tj dniu zakończenia kolejnego zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz zgłosił osobiście swój powrót do służby, lecz po wyznaczeniu mu służby na dzień 5 lutego 2005 r. przedłożył kolejne zwolnienie lekarskie, nie podejmując służby. Uzasadniał także organ, iż w dniu 30 marca 2005 r. przeprowadzono z funkcjonariuszem rozmowę kadrową podczas, której poinformowany został o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Podkreślił także organ, iż orzeczenie WKL MSWiA w O. Nr [...] z dnia 16 marca 2005 r., uznające komisarza L. S. za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku, nie ma wpływu na podjętą decyzję, bowiem łączny okres, który upłynął od dnia zaprzestania służby do dnia stawienia się do służby wynosi 377 dni. Odwołanie od tej decyzji złożył L. S. Wnosił w nim o przywrócenie go do służby i dowodził, że nie jest prawdą, iż nie chciał podjąć czynności służbowych. Po orzeczeniu WKL MSWiA w O. z dnia 16 marca 2005 r., w którym uznano go za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku, zgodnie z otrzymanym pouczeniem, w dniu 30 marca 2005 r. o godzinie 7.30 zgłosił się w gotowości do podjęcia służby, co wyraźnie i jednoznacznie oświadczył podczas przeprowadzonej rozmowy z Komendantem Miejskim Policji w O. Jednak pomimo takiego oświadczenia Komendant poinformował go, że zwalnia go z służby. Odwołujący podkreślał także, że w czasie 15 letniej służby nigdy nie był karany dyscyplinarnie, a wręcz przeciwnie nagradzany i stąd też przed podjęciem decyzji o zwolnieniu te fakty winny zostać uwzględnione, a nie tylko i wyłącznie okres pobytu na zwolnieniu. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58) oraz art. 138 § 1 ust. 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż komisarz L. S. leczenie rozpoczął w dniu 6.02.2004 r. i trwało ono do 12.03.2004 r. Następne długotrwałe leczenie zostało rozpoczęte w dniu 18 marca 2004 r. i trwało do 17 marca 2005 r., to jest do dnia wydania orzeczenia nr [...] przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w O. z rozpoznaniem zdolny do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczenie zawierało nadto zapis: "epizod depresyjny - po zakończeniu leczenia", a także pouczenie, że orzekany może przystąpić do służby po uprawomocnieniu się orzeczenia tj. po 14 dniach od jego wydania. Uzasadniał dalej organ, iż Komendant Miejski Policji w O. wszczął, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji, postępowanie w sprawie zwolnienia komisarza L. S. ze służby, pomimo, że nie miał takiego obowiązku. Argumentował w związku z tym organ, że wskazany przepis nie podlega żadnym uwarunkowaniom wynikającym z innych przepisów i podlega tylko ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Podkreślał także, że okres 12 miesięcznego zaprzestania służby z powodu choroby upływał z dniem 17 marca 2005 r., a zatem już w tym dniu wyczerpane były znamiona przepisu zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy i stąd też zapisy zawarte w orzeczeniu WKL MSWiA z dnia 17 marca 2005 r. nie miały żadnego wpływu na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w O. Z treścią powyższej decyzji na zgodził się L. S.. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wnosił o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby, gdyż orzeczenie WKL jest decyzją administracyjną i ma moc prawnie wiążącą. Wskazywał także skarżący, iż § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych stanowi, że komisje lekarskie orzekają w sprawie zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, a na podstawie wskazanego paragrafu orzekają również o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego i o przedłużeniu leczenia i stąd też orzeczenie WKL z dnia 16 marca 2005 r. jest takim właśnie orzeczeniem. W związku z tym, że orzeczenie WKL wydane zostało przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, przerwało ono bieg terminu wymaganego przez art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, co spowodowało, że nie została spełniona w dacie podjęcia przez organa administracji działań zmierzających do zwolnienia skarżącego ze służby przesłanka ustawowa uzasadniająca takie zwolnienie. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej od skargi wskazując, iż wbrew twierdzeniom skarżącego stosownie do § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) komisja lekarska orzekając o potrzebie udzielenia urlopu, wnioskuje o jego udzielenie, a urlopu policjantowi na zasadach określonych w § 23 rozporządzenia udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych. W aktach sprawy brak jest w tym zakresie wniosku komisji. Podkreślił także organ, że kwestie związane ze zwolnieniem ze służby policjantów zostały uregulowane wyłącznie w ustawie o Policji i przepisy Kodeksu pracy nie mają nawet pomocniczego zastosowania. Stawienie się zatem przez skarżącego do służby w dniu 17 marca 2005 r. nie było skuteczne, gdyż w tym dniu i przez następne nie mógł on przystąpić do służby, a tym samym nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia 12 miesięcznego terminu zaprzestania służby z powodu choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga L. S. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...], który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...], Nr [...], o zwolnieniu ze służby z dniem 30 kwietnia 2005 r. komisarza L. S. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58) policjanta można zwolnić ze służby min, w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Przesłanką ustawową uprawniająca do rozwiązania stosunku służbowego zawartą w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jest więc zaprzestanie świadczenia służby z powodu choroby. Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż zatem tylko i wyłącznie nie świadczenie przez funkcjonariusza policji służby z powodu niezdolności do niej spowodowanej nieprzerwaną chorobą przez okres 12 miesięcy może stanowić uprawnienie do podjęcia decyzji przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zwolnieniu takiego funkcjonariusza z służby. Nadto użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Policji zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 kpa.). Lektura akt administracyjnych wskazuje, iż w momencie wydawania decyzji o zwolnieniu L. S. ze służby przez Komendanta Miejskiego Policji w O., a to w dniu [...], funkcjonariusz legitymował się orzeczeniem wydanym przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w O., nr [...], z rozpoznaniem zdolny do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczenie zawierało nadto zapis: "epizod depresyjny - po zakończeniu leczenia", a także pouczenie, że orzekany może przystąpić do służby po uprawomocnieniu się orzeczenia tj. po 14 dniach od jego wydania. Nadto analiza akt administracyjnych dowodzi, iż funkcjonariusz korzystał z długotrwałego zwolnienia lekarskiego w okresie od 18 marca 2004 r. Organy obu instancji nie ustaliły z jaką datą zakończona została niezdolność L. S. do służby z powodu choroby. Pod pojęciem "choroba" rozumie się zaburzenia czynności organizmu uniemożliwiające jego prawidłowe i właściwe funkcjonowanie. Prawidłowo zatem przeprowadzone postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby z powodu zaprzestania jej świadczenia przez okres 12 miesięcy winno zawierać ustalenie, czy w okresie od 16 marca 2005 r. do 30 marca 2005 r. przyczyną nie świadczenia służby przez L. S. była niezdolność do tej służby spowodowana chorobą, czy też inną okolicznością. W świetle art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy Policji, tylko i wyłącznie zaprzestanie świadczenia służby przez funkcjonariusza policji przez okres 12 miesięcy z powodu choroby może stanowić fakultatywną przesłankę do podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie nabiera szczególnego znaczenia jeśli nadto się zważy, iż skarżący zaprzestał świadczenia służby z powodu choroby z dniem 18 marca 2004 r., a już w dniu 16 marca 2005 r. legitymował się orzeczeniem komisji lekarskiej w którym stwierdzono, iż zakończył proces leczenia oraz, że jest zdolny do służby. Ustawowy, zatem 12 miesięczny okres zaprzestania świadczenia służby przez L. S. w dniu 17 marca 2005 r., wbrew ustaleniom organów, jeszcze nie upłynął. Ustawa z 1990 r. o Policji nie reguluje problematyki liczenia terminów, ani też oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby i stąd też należy w tym zakresie stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 112 Kodeksu cywilnego stanowi bowiem, że termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Jeżeli zatem zdarzenie miało miejsce w dniu 18 marca 2004 r., a termin wynosi 12 miesięcy to upływa on w dniu 18 marca 2005 r. o godzinie 24.00. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko okresu nie świadczenia służby przez funkcjonariusza, ale także przyczyny zaprzestania świadczenia tej służby. W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Sprawa zwolnienia ze służby funkcjonariusza wykracza poza sprawę wynikającą tylko z podległości służbowej. Dotyczy ona bowiem całkowitej zmiany dotychczasowego statusu prawnego funkcjonariusza-policjanta jako obywatela, pozbawiając go przynależności do określonej grupy zawodowej, zwalniając z określonych obowiązków i pozbawiając określonych uprawnień zewnętrznych (nie tylko wewnątrz struktur danej grupy zawodowej). Z przepisów art. 41 ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywatela, jeżeli nie pozostaje to w sprzeczności z interesem społecznym) wynika, że zaistnienie przesłanki ustawowej zwolnienia funkcjonariusza ze służby musi być wykładane w sposób ścisły, wąski, a nie rozszerzający. Wynika to w szczególności z powołanego już wyżej art. 7 k.p.a. oraz przepisów art. 8 k.p.a. (obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa), art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. (zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz dopuszczalność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów), art. 75 i art. 78 k.p.a. (dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy), art. 77 i 80 k.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszechstronnej jego oceny). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszych rozważań. Reasumując, powyższe prowadzić musi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadła z naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 w/w ustawy, zaś w punkcie 3 z art. 200 w/w ustawy.